本报记者 吴丽华 北京报道
始于2004年，连续两届进入全国人大立法规划的《预算法》修改工作，终于将迎来“收获期”。
《华夏时报》记者近日采访多位业内人士获悉，去年底国务院原则性通过并完成一审的《预算法修正案（草案）》，6月份人大常委会二审通过的可能性很大。一般来说，如果国务院已通过的话，距离全国人大常委会上最终讨论通过，也只是个时间问题。
一位全国人大预工委人士告诉本报记者，目前有关部门正在就《预算法》的修改问题商量并归拢意见。记者梳理修改草案条款看到，最大的亮点是允许地方发债合法化和超收收入支出由报人大备案改为人大批准。
事实上，随着草案通过日期的临近，更多的还是针对这次修改效果的质疑。
中国政法大学财税金融法研究所所长施正文对记者分析称，《预算法》修改稿中，提倡性、原则性的条款较多，使法律本身缺乏可操作性，实际上会使部分条款失去法律意义。
上海财经大学教授蒋洪则透露，他曾听一位政府官员说，到目前为止尚没有出现一个因违犯《预算法》而受到起诉的案例。
管好政府的钱袋子
钱从哪里来，如何花？这是《预算法》修改工作无法回避的问题。
记者采访获悉，修改草案中有关地方发债表述的变化被认为是允许地方发债合法化的先兆。
中央财经大学财经研究院院长王雍君接受采访时表示，现有的预算体制下非经国务院允许地方政府不得发债，但是在修改草案中这种禁止的姿态有所松动，已获通过的一审稿中规定：“在整体计划之下，经批准，地方政府可以发债。”
草案涉及到的预算调整的问题，被认为是具有实质性的进步条款之一。修改草案中规定：“由于收入比预算增加需要增加本级预算总支出”的情况属于预算调整的范畴，需要报本级人大批准。而这一规定一旦通过，意味着原来只需要报人大备案的超收收入需要人大批准才能支出。
近几年，超收收入大幅增长，2011年全国财政收入超收甚至超过万亿，如此巨额的收入在现有的法律框架下却不需要人大批准在各级政府层面就可以花掉，造成了饱受非议的突击花钱现象。
如果上述有关预算调整的条款最终通过，突击花钱的问题则有望得到解决。
当然，多达70条的草案涉及的内容远不止这些，王雍君告诉记者，从他看到的一审稿来看，有关转移支付、预算执行、审查监督、政府债务、预算的完整性等多方面的问题都有所涉及。
有限的进步
虽然一审稿修订条款多达70条左右，但最终能实现的进步和公众的期待还是有相当大的距离。
蒋洪接受本报记者采访时甚至直言，如果初审的草案未作大的修订而最终通过的话，那么这对于预算管理制度的改革没有太多的积极意义。
以最受关注的预算公开为例，现行《预算法》对预算信息的公开和透明未做任何规定。一审稿中只增加了一个条款：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”
蒋洪坦言，这是一个进步，应该予以肯定。但他持怀疑态度的是这个条款的真正法律效果，“什么时候公开，公开到什么程度，不公开怎么办等问题，法律本身没有明确的规定，就不免让这一具有进步意义的条款流于表面，成为象征性的进步。”
预算审批前的授权是另一个例子。
尽管法律要求预算要通过人大审批才能执行，但我国预算历来就是还未审批就开始执行了。其原因是，我国预算年度从1月1日就开始了，而人大会议通常在3月举行。
草案规定，预算年度开始后，本级政府未审批就可安排的支出包括：必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出。蒋洪认为，这实际上已经囊括了本年度的所有支出。
尽管条文中加上了“必须支付的”这样一个限定词，但怎样才是“必须支付的”，没有规定。谁来认定是“必须支付的”，也没有规定。这就意味着只要政府行政部门认为是“必须支付的”，所有的支出都可以先斩后奏。
部门利益纠葛
事实上，《预算法》修改之所以一波三折，部门利益的纠葛起着不可忽视的作用，这从修改工作的漫长历程中可见一斑。
早在2004年，《预算法》修订领导小组和起草小组已经成立，起草小组由全国人大预工委作为牵头单位，成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位；同时，由财政部条法司牵头，修订《预算法》实施条例。
当时《预算法》已经进入十届全国人大常委会立法规划，原计划于2006年10月提交全国人大常委会审议。但是由于各个部门意见不统一、有关部门提出草案中的一些条款在中国目前情况下暂时难以做到等诸多原因，而最终搁置。
一位曾多次参加《预算法》修改工作座谈会的专家告诉本报记者，全国人大预工委曾经拿出一份已经成形的《预算法》修改草案，当时的草案中甚至涉及到单独表决、临时预算等条款，基本上可以算对《预算法》的一次中等规模的修改。
第二次进入人大常委会立法规划后，部门立法的迹象变得明显。这次修改虽然依旧由全国人大主导，但不同之处在于草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，最终形成的草案由两稿件合并而成。采访中有业内人士告诉记者，事实上在此次起草中财政部起了主要作用。
一个耐人寻味的插曲是，原计划由人大预工委直接提请常委会审议的修订草案却绕道国务院法制办，由该机构介入并提交审议。
在蒋洪看来，部门立法影响更明显的表现则是，很多本来应由法律明确规定的条款都采取了含糊的表达方式，具体细节由国务院另行规定。比如，在最受关注的预算公开领域，草案就规定，“公开的实施办法，由国务院规定。”
