2018年6月8日，中国台湾，国民党举行台北市妇工姊妹团结誓师大会为选举造势，马英九（左）送上包子粽子给党籍台北市长参选人丁守中（右）祝福「包中」。 联合报系-东方IC
杨晶华
去年12月12日，台湾立法机构三读通过了“公民投票法修正案”，并于今年1月5日生效。由于公投提案门槛、连署门槛、投票通过门槛被大大降低，并且投票年龄也被降至18岁，政党与民间团体竞相提案，公投提案已纷至沓来，截至目前，公投提案已达40多件。适逢选举年，台“中央选举会”预估年底将有十几个公投提案捆绑选举进行。台湾公投议题不可避免地蒙上浓厚的选举色彩。
“公民投票法”去“鸟笼”，催生“公投元年 ”
台湾“公民投票法”在此之前也曾修过3次，但均未动其根本，因公投门槛过高，被称为“鸟笼公投”。
此次民进党主导的修法兼具内容多、力度大、影响深的特点，主要包括以下几个方面：一是公投四大门槛大幅降低。提案门槛由最近一次大选选举人总数的5‰降到1‰，即由9.3915万多人降至1879人（按照2016年大选人数1878.2991万计算，下同），连署门槛5%降至1.5%，即由93.9150万人降至28.1745万人，通过门槛由投票人数占投票权人数的1/2与同意票占有效票的1/2，改为有效同意票占投票权人数的1/4，有效同意票多于不同意票，投票的年龄门槛由20岁降至18岁；二是废除“公投审议委员会”。中央层面上有关“公投”事项是否符合“公投法”的认定由“中央选举委员会”负责，地方层面上由直辖市和县市政府负责；三是开放电子提案、连署及不在籍投票，增强公投方式的便利性；四是与放弃的或公布结果的提案题目相似的议题不得重提的年限由3年降至2年。由于公投门槛被全面降低，台湾社会掀起了提案公投的热潮。
“公投绑大选”内容繁杂，为政党助选弹药
“公投绑大选”除了提升选情的政治效应外，还可节省经费。根据台“中央选举委员会”公布的经费估计，公投案如果单独办理，每次需花费8.57亿元（新台币，下同），但如果与大选合并举办，仅需在大选经费上增加约1.45亿元即可。修法后的“公投元年”适逢“‘九合一’选举年”，因此“公投绑大选”成为顺理成章的选择。
当然，“公投绑大选”在台湾也并不鲜见，之前曾发生于2004年大选、2008年“立委”选举及2008年大选中，共计3次，6个提案。但此次 “公投绑大选”与以往相比，呈现提案数量大、提案领域广、政治复杂性强的特点。按照“公民投票法”的相关规定，提案成立后，在1-6月内须完成投票，因此5月后至10月24日前成立的提案，均有机会参与“公投绑大选”。
目前的提案及其进度主要包括：蓝营侧重锁定民生议题，以凸显蔡当局的执政乏力。其中，前“总统”马英九领衔“妨碍司法公正者科以刑罚”提案、国民党主席郝龙斌领衔“反日本核灾区食品进口”提案，均已进第二阶段。前国民党籍“行政院长”陈冲领衔的“投反对票（负数票）”提案、深蓝色彩浓厚的孙文学校总校长张亚中领衔的“废止‘促进转型正义条例’”提案、国民党“国发院院长”林忠山领衔的“废止‘非核家园’相关条文”提案、前国民党籍“立委”邱毅与国民党籍“立委”蔡正元分别领衔的“废止2017年公布的‘公立学校教职员退休资遣抚恤条例’”与“废止2017年公布的‘公务人员退休资遣抚恤法’”提案、国民党籍高雄市议员领衔的“废止历史课纲”提案均被驳回。国民党籍“立委”赖士葆领衔的“制定重大政策——台当局与日谈判不应以进口日本核灾区食品为代价”提案，国民党党团总召林德福领衔的“确立停止新建、扩建任何燃煤发电厂或发电机组的能源政策”提案、国民党台中市长参选人卢秀燕领衔的“逐年降低火力发电量占比”提案、国民党党团首席副书记长曾铭宗领衔的“改善空气污染，逐年降低火力发电量占比”提案，均处于第一阶段的提报审议阶段。
绿营则试图在“主权议题”上打擦边球，在红线边缘游走。“台独”组织台湾“入联”宣达团推动“以‘台湾’（Taiwan）为全名申请参加国际运动赛事及2020年东京奥运”的公投提案、“台独”政党时代力量“立委”黄国昌领衔的“最低工资法”提案，均已进第二阶段。“台独”政党时代力量“立委”黄国昌领衔的“废止‘劳动基准法’相关条文的修正”提案，与“台独”政党社会民主党召集人范云领衔的“回复原有‘劳动基准法’规范”提案，均已放弃连署。由民进党协助，“独派”团体台湾中社刘曜华领衔的“主动申请参加世界卫生组织（WHO）、国际刑警组织（Interpol）、国际民用航空组织（ICAO）等国际组织”提案，及“禁止公开展示及悬挂代表中华人民共和国的五星红旗”的提案，社会民主党发言人苗博雅领衔的“支持同性婚姻关系”提案，均处于提报审议阶段。“独派”“喜乐岛联盟”还规划于2019年4月6日举行“独立公投”。
此外，其他社会团体推动的“删除‘劳动基准法’相关规定”“保障同性共同生活权益”“不应对中小学生实施同志教育”“保障‘国定假日’”等提案，也已进入第二阶段。“废除电业法第95条第1项”“设立动物保护机制”“启动核四发电”等提案还在审议中。可见，此次“公投绑大选”的提案非常繁杂，成为选举的重要观察点。
公投“颜色”浓郁，政治效应难以预估
由于2003年版的台湾“公投法”门槛过高、限制过多，确有形同虚设之嫌。2017年的修订版降低公投门槛，一定程度上有利于落实直接民主。但因门槛降得过低，修正步幅过大，修法动机不纯，会产生蓝绿政斗加剧、选举政治升级、民粹程度加深等负面效应。
在民粹主义盛行的台湾，公投门槛的大幅下降犹如开启了“潘多拉的盒子”，可能会增加很多难以预估的政治效应。
第一，提案的审议具有浓厚的“颜色政治”嫌疑，“中选会”的中立性遭到诟病。在2017年的“公投法修订版”中，废除了“公投审议委员会”。“公投审议委员会”起初是2003年“立法”时，国、亲两党利用“立法院”席次优势制约民进党执政的工具。此次废除后，“中选会”负责中央层面公投提案的受理、审议等，并不具有实质审查的权力，仅以“是否合宪”作为成案标准。但从近期公投提案的审议结果看，驳回案多为蓝营的提案，并且驳回理由模糊，通过标准不一。因此，外界质疑提案的审议带有浓重的颜色政治印记，“中选会”违反“中立原则”，技术性杯葛蓝营提案。
第二，提案公投成为政党及团体的重要助选手段。“公投绑大选”导致很多提案公投的目的不再单纯，而多为助推投票率，争取民意支持，拉抬选情。因此，在许多提案议题的选择上遵循“唯选举论”，配合选战策略，一定程度上异化了公投的政治意义，使得公投成为台湾选举文化恶质化发展的助推剂。首次多公投案合并大选的情况，加剧了此次选举的复杂性。
第三，推动民粹主义的发展，降低政府工作效能。公投门槛过低不仅会造成公投严重泛滥，社会成本大量耗费，民众权利意识膨胀，民粹主义蔓延，政府决策阻滞，政治势力以公投为工具的博弈加剧，还会导致“少数决”，即1/4投票权人数便可使公投提案通过。“少数决”偏离了民主政治“保护少数，尊重多数”的精神。另外，根据台湾“公投法”的相关规定，台湾公投属于“拘束性公投”而非“咨询性公投”，即公投结果具有法律强制力，必须遵照执行。政府对于许多提案并不具备落实力，如“奥运及国际赛事名称”提案等。强制力与落实力的差距，会使政府落入进退维艰的困境。
第四，加剧两岸关系紧张，增强“法理台独”风险。在2017年“公投法修正版”中，领土变更事项并未被纳入修正条文中。当然，即使被纳入，因为“宪法”的效力位阶高于“公投法”，领土变更事项的公投程序依然需要按照“宪法”增修条文第四条所规定的程序和门槛进行。但“公投法修正案”是民进党主导的，具有很强的“台独”动机，不仅为“偏隐形法理台独”如“擦边球式”的类主权议题公投等，留有一定空间和解释的模糊地带，也对后续“修宪”等起到阶梯作用，加剧两岸关系的紧张，甚至提高台海危机的风险。
（作者为中国社科院台湾研究所助理研究员）(主编王义伟 编辑严葭淇）
