冉学东
近日，央行研究局局长徐忠发表文章《当前形势下财政政策大有可为》中，提到目前在处理地方政府隐性债务时，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，可能引发地方政府的道德风险，将财政风险转嫁金融部门；同时，金融机构对地方政府处于弱势，由于财税改革落实不到位，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。
此后有地方财政人士发表文章表示，金融机构在地方债务乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。地方政府不规范举债的各类形式、各个环节，几乎都有不同类型金融机构参与，其包装操作之复杂，远超出基层财政部门的工作水平。
该人士还描述，在以前地方举债处于灰色地带的情况下，不可能再像发行政府债券一样明面上公平竞争，金融机构在帮助地方政府融资时，自然设计对自己最有利的方案，既要确保刚性兑付，又要将自身收益最大化。考虑到地方政府融资冲动十分强烈，难说双方究竟孰强孰弱，甚至在预算法修订和地方债清理规范之后，还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。
作为政府金融和财政方面的管理者，将目前存在急需解决的问题，坦白提出来大家讨论，探寻出现问题的根本原因，在目前的处境下寻找解决办法，这是一个好现象，值得肯定。
地方政府债务本质上是地方政府在金融危机之前的一次“踩红线”行为。根据新预算法以及现行《担保法》的相关规定可知，地方政府作为融资平台的保证人是违法行为，地方政府为融资平台承诺的隐性担保并不具备法律效力。
2008年前，打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。这种融资方式是国家开发银行首创。
当时，金融监管部门曾经三令五申，叫停打捆贷款，2005年6月份，国家发改委、财政部、建设部和银监会五部委联合发文《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动。
但是这个文件下发后，叫而不停。恰好2008年发生金融危机，政府采取四万亿刺激措施，地方政府以自身信用融资就进入了灰色状态，直到2012年发现地方债务风险已经很高了，但是地方政府仍然继续以各种手段，跟金融机构一起套取银行资金，从而形成目前规模不明的庞大的地方政府债务和国有企业债务。
中国金融机构尽管是国有的，但是经过股份制改革后，现在基本是市场化的主体，是自负盈亏自担风险的企业，这是本世纪初对国有金融机构改革最大的成果，中国的金融机构尽管还要承担一些政策性业务，但是相比以前，已经不可同日而语，至少从法律层面是可以这样下断语的。
企业的经营行为当然要守法，但是如果这个业务是跟地方政府合作，地方政府应该更加守法，地方政府应该做做执行政策和法律的典范。在地方隐性债务中，如果要追查责任，很明显，地方政府财政部门要负主要责任，金融机构作为企业，其金融行为最多也是“从犯”。
在地方上，由于金融机构本质上还是企业，地方政府更加强势，除了历史形成的政府强势之外，地方政府手里集中大部分资源。一个金融机构如果地方政府处不好关系，不跟地方政府做生意，其经营业绩不可能有起色。金融机构自然会想尽一切办法，跟地方政府套关系。具体到给地方政府贷款融资这个事上，有人这样概括：“对于银行来说，政府具有公信力，贷款给政府‘跑了和尚跑不了庙’，没有什么风险，同时有利于自己扩大贷款规模，以争取自身利益最大化；对政府领导来说，大额贷款支撑基本建设增速，有利于任期内政绩突出。”
这个关系里头，不论是金融机构还是地方政府都把贷款当成了唐僧肉，金融机构做大了业绩，增厚了利润，地方政府出了政绩，有些领导升了官。至于最后债务形成以后，形成不良，对宏观经济的危害，是没人考虑也没人负责的，最终只有全民来解决。
世纪之间的那次债务清理就是纳税人共同负责的，此轮解决债务问题，仍然是老办法：首先是2016年的发债置换，接着就是正在推行的债转股，最终的成本是纳税人承担的。
本质上，贷款的来源是老百姓的存款，银行多倍创造贷款，是对老百姓存款的稀释，基础设施等公益性项目，如果是急需的，这个代价是可以承担的，如果是闲置的，则是社会福利的损失。
更为关键的是，地方政府扩大资产负债表的行为，表现在金融上就是货币的超发，因为金融机构是可以创造信用，信用的基础是政府，债务过高，政府不能归还，就会对金融机构的资产负债表造成危害，形成金融风险。
责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东
