本报记者 张智 北京报道
往年风平浪静的1月，今年却被提前发行的地方债搅动了市场。
近日，山东省2019年首批政府债券成功发行，总额为245.18亿元，其中3年期债券17.74亿元，5年期债券39.51亿元，10年期债券187.93亿元。
但山东已经是近期发行地方债的省市中，速度相对较慢的了。2019年以来，地方债招标市场行情火爆。1月31日，据中国债券信息网披露，共有北京、浙江、广东、江苏等地在内的7个省市发布地方债招标文件或发行结果。据统计，整个1月，各地发行地方债规模已超过4000亿元，而往年这一数据为零。
提前“开闸”的背后，隐藏着“稳增长”的深意。
据了解，2019年，“稳增长”成为当前经济工作的首要任务之一，其着力点在于加大基建投资力度。随着各地方政府债发行规模加大、发行节奏提速，地方基建资金来源将获得有力保障，并促使基建投资增速持续回升。
在莫尼塔研究董事长兼首席经济学家钟正生看来，近年来地方债发行使用节奏偏慢，容易出现上半年无债可用、下半年集中发债。提前发行旨在加快地方年初支出节奏，保障重点项目资金来源。预计全年供给在4.3万亿上下，与近年相比压力不大。但一季度或超过1万亿，处于历史高位。
1季度或超万亿
2019年，地方债发行提速。
数据显示，2019年1月，北京、浙江、广东、江苏等地在内的7个省市发布地方债招标文件或发行结果，地方政府债共发行4179.7亿元。其中，新增债3687.6亿，借新还旧492亿元。新增债中，新增一般债2276.0亿元，占提前发行一般债的39.2%；新增专项债1411.7亿元，占提前发行专项债的17.4%。
具体来看，1月发行的地方债以新增债为主，总量超过3600亿元，其中，新增专项债为1400多亿元。1月31日披露的发行信息显示，除浙江外，其余6地发行的均为新增一般债券。分析人士指出，一般债在发行时面临的限制较少，资金腾挪空间更大，发行难度也相对更低，因而1月新增一般债的发行进度快于新增专项债。
据了解，地方政府一般债券主要用于“借新还旧”缓解偿债压力、维持财政正常运转需求及支持地方社会发展等；地方债专项债以项目收益为偿债基础，重点支持保障在建项目资金需求、避免“半拉子”工程；同时更侧重于短板领域与薄弱环节，重点支持铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等对象，通过侧重于短板领域与薄弱环节，服务于经济结构深化转型与高质量发展。
同时，部分借新还旧债券在1月提前发行，其中一般债借新还旧358.9亿元，专项债借新还旧133.2亿元，合计约500亿元。1月30日召开的国务院常务会议指出，地方政府新增债券要优先用于偿还拖欠款，地方政府融资平台通过发债或其他金融工具置换存量债务节省的利息支出要全部用于清欠。
分析人士指出，在去杠杆、防风险背景下，城投、私募、信托等地方融资渠道逐渐收紧，“开前门”成为弥补基建资金缺口的不二法门。
此次提前开闸力度不小。2018年12月29日，全国人大常委会正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计13900亿元。而往年限额下达在3月两会之后。提前发行的13900亿元中，包含一般债5800亿，专项债8100亿，分别相当于2018年全年限额的70%和60%。
万亿地方债提前下达意味着，与往年相比，2019年初，地方政府就可发债用于基础设施建设，也可“借新还旧”缓解偿债压力，对冲经济波动压力。不仅满足了地方政府基本融资需求，也发挥了政府债券资金作用，是稳投资、扩内需、补短板的重要手段。
在钟正生看来，提前发债有利于地方债发行节奏平稳有序，避免集中扎堆发行，减少对资金供求、市场利率等各方面冲击，同时，加快地方债发行使用进度、保障重点项目资金需求，可缓解地方政府偿债压力同时，发挥地方债直接融资对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，从而更好地发挥积极财政政策作用，对冲短期经济下行压力。
防范风险
一直以来，卖地收入一直是地方政府财政资金的主要来源。这也造成了各地的房地产热。
不过，随着宏观政策调控加码，房地产商拿地热情减退，地方财政靠卖地收入已不可维持。与此同时，房地产业对税收的贡献减少也加剧了地方财政资金缺口压力。
此次新增专项债中，占比最高的就是土地储备专项债和棚改专项债。不过，尽管地方债首次提前下达，但在防风险攻坚战下，地方政府债务面临的严监管高压态势不会削减。财政部部长助理许宏才此前强调，增加地方政府专项债券规模，不意味着放松对地方政府债务的管理。要在发挥政府规范举债积极作用的同时，进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险。
2018年底召开的全国财政工作会议显示，三次提及防范化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务。强调要通过增强地方政府债务信息透明度，加强社会监督，来严格防范地方政府债务风险。这意味着，在防风险攻坚战下，地方政府债务严监管高压态势不会削减，在坚持开好“前门”同时没有关严的地方政府违法违规举债“后门”或严堵。
事实上，今年中央大幅增加地方政府专项债券额度，并提前授权加快地方债发行进度，一方面是进一步鼓励满足地方基础设施资金合理需求，另一方面也间接削弱了地方违法违规举债动机。
这让地方只能通过正规发债来融资，通过加大发债额度、提高发债进度与资金使用效率、透明度，来满足地方经济社会发展的合理资金需求；同时，在满足地方合理的融资需求下，继续加强对违法违规举债担保行为的问责，更好地发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用，化解存量隐性债务风险、防范区域性系统性金融风险。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
