本报记者 刘诗萌 北京报道
2020年7月，“云南省昆明市官渡区城中村改造项目‘别样幸福城’烂尾多年，业主无奈只能住进烂尾楼”的相关新闻登上了热搜。实际上，类似的烂尾项目在昆明并不罕见，光是2018年楼市升温后被外来房企并购的就有40多个。成千上万烂尾楼业主的不幸经历背后，都指向了十年前开始的昆明“造城运动”中过量供应土地、大规模增容的激进手段。
无论是广东省的“三旧改造”、上海的旧城改造，还是云南、太原等地的城中村改造，都属于城市更新的范畴。由于涉及政府、市场、开发商、社会公众等多个主体，关乎群众切身利益和城市长远发展，近年来各地城市更新的进展受到了舆论广泛的关注。从结果来看，一些成功的城市更新经验给城市带来了更多的企业和人才的注入，而盲目“造城”却会造成城市发展缓慢，对城市风貌造成巨大的破坏性伤害。
随着城镇老旧小区改造连续三年写入政府工作报告，城市居住社区补短板工作不断推进，城市更新进入了一个新时期。如何平衡各方机制、提升城市活力、实现高质量的城市更新？究竟是要继续走拆除重建的路线，破解利益博弈困局还是提倡自主更新，减少资本消耗？在日前举行的“中国城市百人论坛2020秋季论坛：城市更新的挑战与应对”上，厦门大学经济学院教授赵燕菁和中国人民大学经济学院教授陶然的观点产生了激烈的碰撞。
增容之困：城市更新的一笔隐藏财政账
在赵燕菁看来，如果不能打通居民自主更新的渠道，还是依靠成片改造、土地融资实现旧改是不可持续的。他从财政的角度上对城市更新的两种主要模式——拆除重建和自主更新进行了对比分析，比较政府部门和家庭部门能否实现收入与支出的均衡，以此来评价哪种模式的财务效益更好，更能可持续地满足生产和就业的需要。
对于拆除重建为主的成片改造模式而言，政府部门的投资成本主要是征地补偿，融资方式主要是土地财政，依靠增加容积率来进行平衡。不过这种平衡并不像想象中那么稳定，因为规划时测算的容积率只是假设项目旧改只占市场总供给很小份额条件下得出近似结果。一旦开始抛售资产，市场上的供需就会改变，抛售越多，供给越大，价格就越低。因此，使用现在市场上不动产的价格作为城市旧城改造后的资产价格是一个巨大的误区。对于开发商而言，一旦所有旧改商品房一起出售，买地时预估的销售房价就不再具有参考价值。当价格低于征拆和重置成本，土地市场也就不再具备融资功能，就会面对很多城市土地卖不出去的苦恼。
“融资一定是有天花板的，不是容积率越高越好。现在很多领导、开发商乃至设计单位都有一个错觉，觉得旧改钱不是问题，只要规划局给我一个容积率，我一定能够平衡。”赵燕菁指出。
家庭部门中，被拆迁居民往往会获得的巨大的超额补偿，政府补偿的标准越高，向原住民转移财富的规模越大。转移的方式就是通过增容汲取社会财富，然后赔偿给被拆迁的原住民。表面上看，政府一分钱没出，只是给了一个容积率，但其实容积率增加和新增供地无异，卖地就是政府举债，所有增容都需要未来70年无偿提供公共服务来偿还。而且在一些城市景观敏感地区，如西湖周边地区、北京老城风貌区，都不能靠增加容积率来平衡。此外，日照、消防等技术原因也限制了容积率的增加。
而到了改造后的运营阶段，容积率就变成财务无法平衡的主要原因。在当前税收制度和资本市场结构下，由于中国没有财产税，增容收入只能是一次性的金融收益，运营阶段却需要消耗大量的财政收入。容积率越高，人口就越多，所需要的公共服务越多，运营成本就越高。容积率增加一倍，中小学就要翻一倍，交通也要翻一倍，绿化面积也要翻一倍，供水供电和各种的服务设施都要翻一倍，否则旧改不仅不会提升城市公共服务，还会导致人均水平的绝对下降。在寸土寸金的建成区，往往有钱也做不到这些设施的同步提升。因此，按照增容模式成片改造的项目，公共服务不仅不会改善，大多数情况下都会进一步恶化，不仅达不到提升城市“颜值”的目的，还会给日后的城市政府留下巨大的财政缺口。
昆明就是一个靠增容来实现成本平衡的典型。从2008年到2015年，昆明纳入规划改造范围的城中村有382个，实际批准了257个城中村的改造，批准建筑面积高达9618.19万平方米。2018年住建部发布《城市居住区规划设计标准》，限定城市住宅用地容积率最高不得超过3.1，住宅建筑高度控制在80米以内，住宅平均层数最多为26层。但实际上在昆明的城中村改造项目中，容积率超过这一指标的比比皆是，有些甚至达到7.0-8.0的高纪录，40多层的塔楼在城中心密密麻麻地排布，城市的天际线都被破坏了。
而由居民负担主要成本的自主更新模式则是利用原住民自己的物业，改造不用新征土地，主要成本就是建安成本。政府部门在旧改中既没有投入，也没有收益。居民的主要收益来自于改造后的资产溢价。比如，原来1万/平米的房子，改造后升值变成1.5万/平米或2万/平米，这一模式的特点是可以极大的减少政府融资的负担。
但这一模式也存在两个问题。一个是居民是否有自主改造的内在动力，另一个是居民自主改造的资金来源。赵燕菁认为，居民有自主升级物业的强大需求，重建后高水平的公共服务和高质量的物业可以释放被低档住宅抑制的土地价值。政府可以通过给予一定的增容，如10%，来覆盖全部就地重建的建安成本。最主要的是，这一模式不会带来运营阶段成本的增加，从而在两个阶段都能实现财务平衡。
博弈陷阱：“钉子户困局”并非无解
近一年多时间在珠三角考察城市更新的陶然对此提出了不同的意见。他认为，要真正能拉动经济有效增长的还是拆除重建式更新，如果能够从体制机制上创新城市更新的办法，解决“钉子户困局”等影响城市更新进展速度的问题，开发商、业主和政府的多赢局面并非不能实现。
在陶然看来，自主更新模式的问题在于老旧小区没有改造后上市流通的机制。“不允许拆除重建式改造最后的结果就是改不动，或者单纯政府掏钱，这样的模式完全不可持续，无论是开发商还是金融机构都不会有兴趣。”他指出，老旧城区的城中村进行拆除改造仍然是非常有价值的。
并且，与云南的案例不同的是，珠三角的城市更新问题在于人口流入地城市的住房供应不够，导致房价和租金高涨。城市更新过程中，业主（村民、居民和集体物业持有者等）、开发企业和政府在项目推进过程中三方博弈往往难以实现合作均衡，出现“钉子户困局”、“村民表决困局”与“政府审批困局”等博弈困局，很多更新项目耗时很长却看不见终点，城市更新进度缓慢，效率低下。
对此，陶然提出了“两个竞争”+“一个腾挪”的策略。“两个竞争”包括了更新片区和开发商两个主体的竞争：作为土地潜在供给方，各个更新片区为加入年度更新计划，应就拆赔标准支持比例高低展开片区间竞争；在此基础上，各个开发商作为片区更新的潜在土地需求方为取得更新项目而就更新方案、缴纳地价及配套招商目标而展开竞争。“一个腾挪”指更新片区内或更新片区附近找一个腾挪空间，将城市更新和和增减挂钩结合，使用灵活手段消除钉子户。
这一策略强化了土地供求两方面的竞争。供应方面，首先制定一个全区相对统一的市场化拆补标准，包括集体物业与个人物业的拆补标准，然后在每个潜在片区进行第一轮业主表决，根据表决结果对政策覆盖范围内的所有片区进行支持度排序，排序最高的几个片区列入下一年度政府更新计划，并直接给予相关规划、基础设施建设以及公共服务配套的政策支持。需求方面，通过政府招标引入合作开发商来推动旧改，依据开发商可缴纳地价、可缴纳公配用地、可招商企业等因素综合确定最后的旧改中标方并全面实施更新。
对列入年度更新计划的片区，选择相关工作方（如第三方工作小组或前期服务商）一次性完成片区现有个人与集体物业的测量，并提请规划单位以及多个潜在开发商提供竞争性的片区策划与单元规划方案，然后相关工作方基于与政府及业主（村民、村集体）的充分沟通确定一个优化方案。在此基础上，对片区策划与单元规划方案，以及个人与集体物业的具体拆补方案进行第二次业主表决，迅速取得大部分业主的支持，同时锁定剩余的少数钉子户。
“钉子户”问题如何解决？陶然认为，地方政府应该有意识地在更新片区内、或更新片区附近寻找相应的腾挪空间，通过规划调整等多种灵活手段来更为有效地消除少数钉子户对更新项目启动及完成的负面影响，与此同时依据更新项目用地条件设计更为具有针对性的招商引资方案。
例如，某旧村中现有1000亩建设用地，现在假定其中500亩为连片的宅基地，另外500亩为相对连片的村集体物业用地。传统旧改的操作模式是在这1000亩建设用地上做文章，绝大部分情况下这个片区的安置与开发用地肯定要超过500亩，光进行集体产业用地的拆迁是肯定不够的，但拆宅基地需要每一户都同意，只要有一个人当钉子户就没法拆。
但如果该村还有一定数量的一般农田（非基本农田），假定为400亩，那么只要在区位条件条件合适的情况下，可以付费征用一般农田，将400亩和500亩集体产业用地合在一起进行融资开发和安置物业建设，完成后将500亩的宅基地村民搬过来，再把腾出的宅基地复垦成为农地。如果更新片区附近并没有一般农田，但片区内或片区附近有相当数量的集体产业乃至国有产业用地，也可以将其利用起来作为腾挪空间。
针对产业用地，陶然还指出，很多城市在城市更新中强调要保产业，但机械地保留现有产业用地的空间并给予优惠地价并不能实现这一目标。“广州深圳这样的地方，给人家再便宜的产业用地没有用，是住房的问题，如果这些老板和这些员工在你这里根本买不起房子，产业怎么可能在这里待下去呢？”
城市更新：未来城市大分流的歧点
在现实当中，实际的改造往往不会是纯粹的成片开发或纯粹的自主更新，通常都是两者的结合。但针对这两种不同的模式进行讨论仍然有意义，通过对财务效益的分析，确定哪个更合适应用于某个地区、某个发展阶段的特殊需要，才能既解决高房价带来的问题，又不至于造成整体房价大规模动荡。
中国人民大学教授、原住建部政策研究中心主任秦虹指出，城市更新特别需要政府的责任和市场参与，它既不能完全由政府来包办，但也不能完全推给市场由市场进行主导，会带来后患无穷。其原因在于城市更新和房地产开发不同，房地产开发最重要的就是获取土地红利解决增量问题，而城市更新要解决城市的综合性问题，如人口与经济密度增加带来的城市拥挤、安全、卫生等问题，产业与消费结构升级带来的经济转型与活力增长等问题，城市快速发展带来的文化遗失与环境衰败等问题。因此，城市更新既要有社会效益，还要有经济效益和环境效益，在经济目标上要使城市经济更加有活力，在社会目标上要使城市更加和谐包容，在环境目标上要实现城市的可持续发展。
她认为城市更新具体有三种方式，除了拆除重建、有机更新以外还有综合整治，类似老旧小区改造、黑臭水体整治、生态恢复属于综合整治类型。拆除重建过去做得很多，未来不是不可以拆除重建，但比例要尽量减少，即使拆除重建容积率的增加也应该是有限的，而为未来可持续的更新留下空间。
“城市更新不能用运动式的办法来推进。”秦虹表示，城市更新不应该仅仅是物质的更新，把过去低矮的房子变成高楼大厦，它更多的要和产业和城市配套同步更新，真正满足人民对美好生活的向往，如果用运动的办法搞城市更新，只做表面文章，并不能解决城市中真正的问题，会造成很大浪费。
而城中村合理改造、产业与城市相配套的城市也有先例。例如被称为“风投之城”的合肥，在巢湖新区等一级市场上获得巨大自有资本后，毅然拿出百亿的投资规模吸引京东方，成就了城市招商引资的经典案例。“一个城市招商引资的能力，很大程度上取决于城市资本的投入。如果合肥一级市场上获得的自有资本过多地用于旧改，用于公益性项目，就不会有今天合肥的高科技之城。”赵燕菁表示。
他进一步指出，旧城改造模式很可能是未来城市大分流的分歧点。能创造并有效利用自由资本的城市将会进入高质量增长的快速通道，不能做到这一点的城市将会因负债和财政缺口陷入长期停滞甚至衰退。尤其是当前新冠肺炎大流行危机下，资本市场开始新一轮大扩张，不是因为企业收入增加了，城市效益提高了，而是在危机状态下国家货币宽松的结果，是在透支国家信用给企业和政府的债务进行展期。如果不能利用这个机会修正城市的资产负债表，就会挥霍掉城市最后的资本，失去甩开其他城市晋升高质量增长比赛的机会。
陶然也认为，最近这一轮较大规模的宏观宽松政策是很多城市进行城中村、城边村、老旧小区改造拆除重建式更新最好的机会。通过模式创新推动土地制度改革，未来或能打开10万亿级以上的空间，成为拉动中国经济增长的关键之一。如果珠三角这样的人口流入地城市不能有效地把区位良好的土地供应出来，那么就相当于浪费了宏观宽松的环境。
责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏
