本报记者 刘诗萌 北京报道
过去几十年，中国城镇化道路一直存在两种主要模式：一种是以“苏南模式”、“温州模式”等为代表的“小城镇”模式，强调控制大城市人口，积极发展中小城市和小城镇；另一种则是以城市群、都市圈为核心的“大城市”模式，要求实现人口自由流动与发展，放开大城市的人口限制。
“中国城市化道路实际上一直存在着严重的分歧，过去特别强调小城镇，现在又特别强调大城市。目前看来后者或许将成为压倒性的观点，对此我们感到十分担忧。”10月25日，在2020年中国城市百人论坛年会上，中国社会科学院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞表示。在他看来，当前城市聚集过程中，不仅出现了人口的分化，还出现了人均收入分化的现象。城市的“马太效应”导致过度分化，不仅不利于社会公平，而且严重威胁着经济效率。
他建议，在制定“十四五”及未来15年的城镇化规划和国土空间规划时，应以多层嵌套的城市体系支撑重塑中国经济发展空间体系，让城市群包含着大都市圈、大中小城市、小城镇，既让不同形态的城市保持合理规模，又让多种形态城市协调发展。
伴随聚集出现的严重失衡和分化
倪鹏飞指出，中国的城镇化走过1978-1995年间的小城镇（城镇化率达到30%以前）和1996-2010年的大城市（城镇化率30-50%）主导的时期，2011年以后中国正进入都市圈、城市群（城镇化率50%以上）主导的时代。当前，中国城市的规模已经出现了大型化的趋势。单中心城市体系呈现出哑铃型迹象，即大城市人口和小城镇人口比重大，中小城市比重小。
城市人口聚集的同时，也带来了分化的加剧。虽然丰满的理论期望能够实现“聚集的平衡”，但骨感的现实却是多尺度的过度分化已经伴随聚集产生：在地区人口分化的同时，人均收入也出现分化，少数区域和少数人群高度富裕，多数区域和多数人群相对贫困。
放眼全球，本世纪以来几乎所有参与全球化的国家，都出现了伴随聚集的失衡，即人口、产业流入地和人口、产业流出地的收入差距扩大。拉美国家城市体系规模扩大过度，2018年1000万以上的人口占总人口的比重达到18%，居世界第一；亚洲城市及城市体系规模加速扩大，2018年1000万以上的人口占总人口的比重位15%，居世界第二；城市快速大型化使大城市面临空气污染、交通拥堵、基础设施不足的严峻挑战。
“城市的空间分布是聚集和扩散两种力量博弈的结果，而非聚集一种力量。市场失灵或政府过度干预都会带来诸多问题。”倪鹏飞认为，在经济空间从分散聚集走向集中聚集再向聚集扩散过程中，城市与区域之间出现一定程度的分化是必要和合理的，但由行政级别决定资源分别再与市场失灵互相强化，这一机制将导致城市和区域在“马太效应”下出现过度分化，需要引起高度注意。
他强调，政府制定战略、规划和政策时，需对单中心城市无限大保持谨慎。随着技术的进步，全世界的城市总体大型化是大势所趋，但在一定技术条件下，城市的大型化是有限度的。强势政府容易导致城市首位过高及人口过度集中，并带来“城市病”等多种经济、社会问题。因此，规划必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模，再确定随后的各形态规模，不能竞相扩大。
应建立多层嵌套的新城市体系
在此基础上，倪鹏飞及其团队提出，未来的城市体系已经不是一种形态的大城市或小城市非此即彼的体系了，而将是多种形态的大中小城市协调共存的体系。基于人口和经济发展阶段，顺应空间发展规律，多层嵌套的城市体系才是中国未来城市化道路的方向，即城市在规模扩大的同时形态也将多样化，进而形成城市群、大都市区、城市、城区等多形态嵌套的国家城市体系。
如何确定合理的城市规模？该团队认为，在这一体系中的规模位序应大致遵循“齐普夫法则”。所谓“齐普夫法则”，指的是一个国家或地区中，城市规模与位序存在负相关。如，一个地区第2、3、4大城市的人口数量，应大致分别是第1大城市人口数量的1/2、1/3、1/4。此前在学界，“齐普夫法则”被认为是全球城市形态遵循的一个基本法则，但许多研究显示中国城市体系的首位度或者集中度较低，不符合奇普夫法则。然而，该团队发现，将整体中国城市分成不同的形态时，各形态的体系规模反而分别符合齐普夫法则。这也正好说明，目前中国多层嵌套的城市体系正在形成。
因此，倪鹏飞建议，制定“十四五”规划应将城市体系作为主体、枢纽和骨干，做好系统性经济空间布局和国土空间规划，坚持重点和全面相结合，重视城市体系兼顾乡村体系，重视城市群、都市圈、中心城区兼顾非城市群都市圈的中小城市。
并且，以合理城乡人口体系为基础构建全国一体的公共产品体系。既要告别按照行政级别布局公共产品的做法，又要防止在已经不合理公共产品布局的基础上，将人口与公共产品简单挂钩，导致公共服务与人口“面多加水，水多加面”。更要防止一方面不合理布局公共产品，另一方面利用行政手段限制人口流动和迁徙。
责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏
