本报记者 杨仕省 北京报道
“回顾2020年地方政府债券发行情况，受到新冠肺炎疫情影响，财政政策和货币政策均呈现超预期宽松以进行逆周期调节，2020年政府工作报告将目标赤字率提升至3.6%。”中证鹏元高级研究员康正宇接受《华夏时报》记者采访时介绍，具体到新增地方政府专项债券额度上，2020年全年专项债新增额度3.75万亿元，相比2019年额度提升1.6万亿元。“新增额度的增速较2018-2019年的8000亿元增长了100%。”
“2021年暂未下达提前批次新增专项债券额度，考虑到近两年发行量较大，存在部分项目未开工、资金未完全使用的情况，且宏观经济明显好转，因此2021年提前下达新增专项债额度的需求不高。”在问及今年是否延迟下达提前批次新增专项债券额度时，康正宇这样回应本报记者。他预计按照常规节奏，在两会结束后确定全年新增额度。
在康正宇看来，2020年PPP项目不少转向专项债项目，2021年则有可能反转：一是财政资金有限，必须借助社会力量；二是相较于PPP项目，专项债项目风险更大。
“专项债的发行或使用，只会越来越严格”。大岳咨询公司董事长金永祥告诉《华夏时报》记者，应将PPP与专项债相互结合，优势互补。“专项债和PPP投资领域重叠度很高，存在竞争关系。专项债规模在起步阶段就大于PPP，初期市场空间大，两者可以共同发展。”金永祥说。
2021年专项债可能有所收紧
事实证明，专项债项目是2020年应对新冠疫情、拉动经济增长最主要的快捷财政手段，但其成本收益在经济下行过程中难以实现，财政风险凸显，甚至累积系统性风险，2021年可能有所收紧。
这与本报记者从一家咨询机构获得的“地方政府专项债风险内部研讨会”会议纪要的内容一致。该会议纪要称，一些地方新增债券资金由于项目准备不充分或停止实施等原因未使用，有闲置超过1年的，部分专项债券资金当年使用率很低，不到20%。除资金闲置外，有的地方还自行改变专项债资金用途，或用于日常支出，如四川、海南、广东等地出现未履行报批(备案)手续的情况。
相关数据显示，截至去年11月末，我国地方政府债务余额达到25.4万亿元，占2020年一般公共预算和政府性基金预算之和的97%。换言之，我国地方政府债务率接近100%的警戒线。
财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾在去年12月8日表示，在宏观经济好转后，专项债发行规模要逐步“退坡”。因此，“2021年专项债新增额度较2020年收紧将是大概率事件，但考虑到当前以基建带动国内全产业复苏的趋势没有改变，预计2021年专项债券新增额度不会出现大幅度减少的情况。”康正宇说，目前，市场各方对2021年国内经济恢复新常态下的正常化运作基本达成共识，货币政策和财政政策也将由高度宽松转变为适度宽松。
回顾近几年地方政府债券发行趋势，可以发现专项债券的占比逐年提升的同时，一般债券发行规模逐年减少。通过《管理办法》对专项债券融资的进一步规范可以看出，未来监管层的工作重点之一就是进一步优化地方政府债券结构，减少政绩导向和功利性质的盲目申报专项债行为。
同时，也应当注意到，专项债券对应的项目均有一定的经营性质和收益获取能力。例如，近年来发展速度最快的专项债品种主要集中在2019年之前的棚户区改造、土地储备类项目及收费公路、产业园区类项目，而此类项目的大幅度扩张对于我国国民整体生活质量提供的外部性相对低于基础设施建设、市政工程、医疗、教育、养老等纯公益性的民生保障类项目。
此类公益性项目主要依靠地方政府一般债的资金支持。因此，结合“十四五”规划中“基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”的社会经济发展目标，未来地方政府一般债券的重要性将显著增强。
财政部原部长娄继伟也在去年12月8日表示，未来要优化债务结构，提高地方一般债券占比，降低地方专项债券占比。顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。因此，未来一般债券规模占比将呈现上升趋势，短期内主要通过维持现有一般债券新增规模，并减少新增专项债券发行额度的方式提高占比，中长期看将通过调整公共预算来增加一般债发行空间，进一步提升一般债券的占比。
“专向债只会越来越严格”
“我们预计，2021年的赤字率也将回到3.0%左右的平均水平。在此基础上，我们预测2021年新增专项债券发行额度可能落在3.0-3.5万亿元区间内。同时，考虑到一般债券发行受到公共预算收入限制，且近几年新增额度均在 1万亿元左右，我们预测2021年一般债券发行规模也将维持在1万亿元左右。”康正宇表示。
对于再融资债券，“我们考虑其发行规模主要取决于当年到期地方债规模，参考2019年和2020年再融资债券发行规模分别为当年到期地方债规模的0.99倍和0.89倍，假设2021年再融资债券发行规模为0.95倍，则根据2021年地方政府债到期规模26679亿元，可以计算得2021年再融资和置换债券发行规模在2.5万亿元左右。因此，汇总后的地方政府债券发行规模落在6.5-7.0万亿元左右，较2020年持平或略有增长。”康正宇表示。
业界人士则预测，2020年下半年到2021年上半年间政策宽松的步伐有望加快。记者梳理发现，过去五年间专项债（新增）发行规模呈现快速增加的态势：专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。
2021年提前下达的当年新增专项债额度，是否会提前发行？2019年12月底十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，包括一般债务限额和专项债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
换言之，还是可提前下达2021年新增专项债限额。“不排除春节前发行一部分地方专项债额度的可能性。”一位长期关注专项债的分析人士告诉《华夏时报》记者。
不过明确的是，专向债只会越来越严格。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾去年12月8日就公开表示，在宏观经济好转后，法定债务,特别是专项债务规模要逐步“退坡”，防止形成路径依赖和债务风险持续累积。“从近年督察审计核查中可以发现，部分专项债券项目存在进展缓慢、配置效率低下、使用效率不高等问题。”薛虓乾说，这亟需加快建立债券项目资金绩效管理机制。就此，金永祥判断，2021年专项债和PPP将会并举，专项债不会像2019年那样疯狂。
责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏
