李超/文
2024财政政策基调：兼顾短期与长期目标
兼顾短期与长期目标。当前我国面临内外部多重挑战，全球经济增长动能不足，地区热点问题频发，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，为此，党中央决定，2024年要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，积极的财政政策要适度加力、提质增效。3月6日财政预算报告出炉，透视各项财政预算我们认为，2024年财政政策统筹短期和长期目标，着眼长远，兼顾当下。
赤字率低，实际赤字高。2024年设置3%赤字率体现对财政持续性、主权债务风险的关注，着眼长远，考虑2023年万亿国债的实际使用和2024年调入及结转结余资金达到20940亿元，实际赤字（预算赤字+调入及结转结余资金）超过6万亿元（不包含超长期特别国债），兼顾当下。
广义财政边际提升较大。2024年一般公共预算支出285490亿元、政府性基金支出120193.92亿元，合计超过40.5万亿元，与2021年以来预算相比较为接近；但考虑2023年两本账分别为274573.81和101338.59亿元，可以看到2024年广义财政边际增加近3万亿元，体现了财政政策加大支出强度兼顾当下的态度。
超长期特别国债立足当下、布局长远。政府工作报告提出我国拟从今年开始发行超长期特别国债，首先发行1万亿元专项用于“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，为经济平稳发展提供强大的宏观调控政策供给。我们在此前多篇报告中提示，百年未有之复杂局面下，结合大国博弈和我国经济结构转型的现实条件，在地方政府去杠杆和化解债务风险的背景下，中央加杠杆配合中央重大项目落地是重要的政策工具，超长期特别国债能够对短期维稳带来重要作用，同时持续多年的发行也将对我国产业结构转型和应对外部风险提供保障。
保持大规模转移支付。为应对短期问题，中央部门带头过紧日子，2020年—2022年中央部门支出连续负增长，2023年也只略增了0.8%，把节约下来的钱用于支持地方保障民生、促进发展，提升中央对地方转移支付规模，2024年达到10.2万亿元，与2023年较为接近，若剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%。大规模转移支付一方面可以有效补充地方财力，另一方面有助于弥合我国区域发展的不均衡问题。
结构性减税降费，重点支持科技创新和制造业发展。我国减税降费政策主要有制度性、普惠性和结构性三类，2020年至2023年普惠性及制度性降费积极推进呵护经济，2024年政府工作报告及财政预算报告明确要求继续实施结构性减税降费政策。在落实好2023年延续和优化的税费优惠政策基础上，今年将有针对性地研究出台结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展，更好服务现代化产业体系建设。我们认为，2020年至2023年普惠性及制度性减税降费为主，延续和优化前期税费优惠政策有助于兼顾当下，结构性减税降费则意味着财政政策对中长期产业结构转型的积极支持，布局长远。
一般公共预算收入：实际赤字高，收入稳步升
赤字率3.0%，实际赤字较高。统筹发展和安全，考虑财政持续性和保持政策稳定性与连续性，2024年财政赤字率为3.0%，对应的赤字规模为40600亿元，比2023年年初预算增加1800亿元。赤字率较2023年底提升赤字率后的3.8%有所下降，但事实上实际赤字更高，一方面2023年底发行的万亿国债，大部分实际使用是在2024年，2月19日财政部公布增发国债项目实施工作机制确定的第三批项目已经落实，至此，增发2023年国债资金1万亿元已全部分配完毕。另一方面2024年调入及结转结余资金达到20940亿元，实际赤字是预算赤字与调入及结转结余资金之和。
从实际赤字角度来看，我们认为3.0%赤字率目标背后的实际赤字较高，超过了6万亿元，体现了财政要适度加力、提质增效的目标。其中，2024年调入及结转结余资金达到20940亿元主要由“中央预算稳定调节基金调入2482亿元，中央国有资本经营预算调入750亿元、上年结转资金5000亿元和地方财政调入资金及使用结转结余12708亿元”四方面构成。
经济修复、征管加强，财政收入稳步提升。根据2024年财政预算报告，全国一般公共预算收入223950亿元，增长3.3%，其中，中央一般公共预算收入102425亿元，地方一般公共预算本级收入121525亿元；加上调入资金及使用结转结余20940亿元，全国2024年一般公共预算财政收入总量为244890亿元。从财政收入看，宏观调控政策效应持续释放，高质量发展扎实推进，为财政收入增长奠定了基础。其次，以金税四期为代表的税收征管力度加强，有助于促进税收回升。此外，2024年一般公共预算收入增幅较2023年下降，与减税降费政策也有关系，2022年制造业中小微企业缓税入库一次性垫高2023年基数，将相应下拉2024年财政收入增幅；2023年年中出台的一些减税降费政策对2024年产生翘尾减收，继续实施结构性减税降费政策也将减少财政收入规模。
转移支付规模较高，核心聚焦薄弱领域。为推动解决发展不平衡不充分问题，支持区域协调发展，兜牢基层“三保”底线，2024年一般公共预算中央对地方转移支付规模达到102037亿元，剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%。我们认为保持较大的转移支付规模，一方面有助于加强地方财力保障，特别是基层财力，另一方面是促进科教兴国、保障和改善社会民生、弥合区域发展差距等国家战略的实施。
减税降费重在支持制造业和科技创新发展。财政预算报告要求“落实好结构性减税降费政策，合理把握政策力度，重点支持科技创新和制造业发展”，我们认为，2020年以来我国在制度性和普惠性减税降费层面推进较多，对于保就业、保市场主体等具有突出作用的，前期减税降费的成果仍在发挥作用，2024年重点在于落实结构性减税降费，重点支持科技创新和制造业，符合财政政策配合并促进产业及科技政策执行的思路。
一般公共预算支出：加大支出强度，优化支出结构
加大支出强度，优化支出结构。2024年全国一般公共预算支出285490亿元（含中央预备费500亿元），增长4%。其中，中央本级支出41520亿元，增长8.6%，扣除重点保障支出后增长0.3%。2024年财政政策要求加力提效，加大支出强度，优化支出结构，我们认为重点关注以下方面：
支持加快现代化产业体系建设。其一通过专项基金、投资税收优惠、产业投资基金等方式推进产业结构升级，特别是支持集成电路、新一代信息技术等产业加快发展；其二是通过税收优惠、科创融资担保机制、专精特新针对性扶持政策等方式促进企业创新发展。
支持深入实施科教兴国战略。其一推动高水平科技自立自强，2024年全国一般公共预算科技支出达11541亿元，较2023年的10823亿元有所上升，其中2024年研究支出达到1606亿元，较2023年提升153亿元，积极支持国家科技重大项目，服务于新型举国体制推动的重大战略。其二，加强高质量教育体系建设，中央本级教育支出安排1649亿元、增长5%。强化义务教育经费保障，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化。
支持扩大内需。积极推进全国统一大市场建设、消费稳定增长、扩大有效投资并巩固外贸基本盘，财政政策发力促进政府消费和政府投资对内需的积极拉动。
支持保障和改善民生。近年来财政在兜牢“三保”要求下，一般公共预算社保就业支出是重要支出领域，2024年仍是重要支持领域，实施就业优先政策，中央财政就业补助资金安排667亿元，支持地方提高公共就业服务能力；提升医疗卫生服务能力，城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30元，达到每人每年670元；健全多层次社会保障体系，继续提高退休人员基本养老金标准，完善剩余支持政策。
政府性基金收支：关注超长期特别国债，预计卖地收入平稳增长
2024年全国政府性基金预算收入70802.05亿元，增长0.1%。加上上年结转收入391.87亿元、超长期特别国债收入10000亿元、地方政府专项债务收入39000亿元，收入总量为120193.92亿元。全国政府性基金预算支出120193.92亿元，增长18.6%。
关注超长期特别国债，是重要的储备政策。政府工作报告提出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”。财政预算报告出炉后可以看到，超长期特别国债不计入赤字而是放在政府性基金预算下，我们认为要持续关注超长期特别国债，将是重要的储备政策，首先，考虑我国面临国际环境深刻变化和国内结构转型要求，这是统筹发展与安全所做的切实之举。其次，资金投向将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度。预计将对经济增长和产业转型产生较大拉动作用。
专项债加量扩围，卖地收入平稳增长。2024年专项债加量扩围，新增专项债规模达到39000亿元，较2023年增长1000亿元，投向领域和用作项目资本金范围进一步扩大，除了此前增加的新基建、新能源基建等方向，又新增消费基础设施等领域，进而可以更好的支持扩大内需。根据2024年政府性基金收入规模与2023年变化不大来看，预估2024年卖地收入与2023年可能较为接近，仍能维持在6.5万亿左右的平台。
低基数导致政府性基金支出增速较高。2023年全国政府性基金预算支出101338.59亿元，完成预算的85.9%，下降8.4%，可以看到距离完成目标有较大差距，在低基数基础上，2024年政府性基金支出规模超过12万亿规模，由此带动2024年支出目标增速达到18.6%。
财政发力支持新质生产力与传统生产力
传统生产力发展关注财政货币政策推进三大工程。传统生产力方面关注财政货币配合扩信用，产业政策驱动经济结构转型升级将是未来我国经济发展的主线，但转型过程中可能面临财政收入不足、货币政策宽信用体量不够、经济增速承压等问题，核心解决之道在于财政货币的有效配合，未来将逐步形成产业政策驱动财政、货币协同发力的政策格局。2024年在“以进促稳、先立后破”的政策基调之下，“三大工程”是财政及准财政部门的重点发力方向，我们认为重点关注三大领域，1）再贷款资金强化支持制造业。2）PSL、特殊再贷款为新市民公共基础设施及新基建等领域提供资金支持，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设和保障性住房等值得关注。3）央行配合政策性金融工具发力，形如“租赁住房贷款支持计划”等政策有望进一步扩围加码。
新质生产力发展关注结构性财政政策。新质生产力是代表新技术、创造新价值、适应新产业、重塑新动能的新型生产力，从财政政策推进建设现代产业体系、配合产业政策及科技政策的角度来看，财政政策重点在资金支持、财政贴息和减税降费等方面予以支持和政策倾斜，我们在2024年1月29日外发的《新质生产力深度解读与投资推演》报告中有详细论述。
（作者为浙商证券首席经济学家）
责任编辑：刘锦平 主编：程凯
