本报记者 商灏 北京报道
有关土地制度改革问题的论辩，最近如乍起春风，再度荡出阵阵波澜，引发高度关注。著名学者、东南大学经济管理学院名誉院长华生日前接受《华夏时报》记者专访，进一步阐述了他的观点。
《华夏时报》：去年11月底你和周其仁教授有过相关的论辩，最近再起论辩要义何在？
华生：这次争论缘起天则经济研究所盛洪教授领衔的课题组主动上门商榷，我刚回复了上篇，周其仁教授就连发数篇专栏文章引原文批评我的观点是“鼓吹专制和奴役的怪论”。我只好上阵应战。中国的土地制度肯定要改革。在学术界，对现在的土地财政制度，大家观点比较一致，认为存在很大问题。政府自己做规划自己卖地，这在很多问题上根本说不清楚。所以，这个批评是一致的。但如果说政府自己做规划自己卖地不对，有问题，是否就应走到另一极端，政府退出让市场来决定？我与周其仁教授这次的争论核心就在这里，即土地制度是否可以用市场来替代政府公权力使用不当的问题。
中国现有的土地制度问题的主要表现就是公权力使用不当。比如随意乱改规划，换一任市长就要换一个主张，这样一来好处往往也随之进了政府甚至个人的腰包。这些都是明显错误和有问题的地方。但能否因为政府公权力使用不当就可用市场来替代政府？最初天则经济研究所盛洪教授他们发起争论，周其仁教授加入了进来，他们都主张既然市场起决定作用，那就用市场解决土地利用问题。我的观点是，这是不能简单意气用事的。谁不希望有简单解决问题的办法呢？但我们看看美、英、德等发达国家，他们都不能用市场来替代土地利用规划和管治，我们说能的人也要说清这是他自己的创造设想，而并非有任何市场经济的实践支持。
从表面上看，这种争论看起来有些奇怪，中国的经济学界为何要争论美欧发达国家的土地开发建筑自由还是不自由？其实这与中国经济和社会面临的核心问题直接关联。争论的实质在于，在土地开发使用上，“用市场替代规划”、用产权交易替代公权力是否市场经济的普遍真理？如果不是，就不能随便被立为中国土地制度改革的目标，否则改革就会误入歧途。
《华夏时报》：有人认为你是改革的保守派，是这样的吗？
华生：这场争论所反映的，正是现在中国改革的一个难点。它已经不是初期要不要改革的简单选择，或非改革派即保守的简单划线，改革已成时髦口号，问题的核心在于怎么改。
这就是中国的改革进入到了深水区的标志，相对于浅水区时改革目标清晰一致分歧不大的状况，当下则对于如何渡过深水区到达彼岸的路径选择，往往会有非常大的分歧：一部分人认定的安全的捷径，可能会被另一部分人认为是危险丛生的歧途。根本分歧就在于，究竟走什么样的路才能够真正解决中国的问题，使大多数人而不是少数既得利益集团获利？改革的难度和复杂性，正在这里显现。
记得在本世纪初，当时国内就国企改革要不要MBO（管理层收购，主要是指公司的经理层利用借贷融入资金或股权交易收购本公司的一种行为。）发生争论，有人认为那就是改革派与保守派之间的争论，加上“郎顾之争”出来一搅和，问题更显复杂。国企的改革必须推进，这一点本来并无疑义。但国企改革要不要走MBO这条路，并非国企改革的同义语。国企改革未必一定要MBO，甚至国企私有化也未必一定要MBO。MBO是让国企管理层不公平暴富的一种改革路径，西方国家的企业也不能随便MBO。杰克·韦尔奇董事长能把美国通用电气公司MBO吗？那肯定不行。
因此，反对MBO把国有资产轻而易举地据为管理层己有的人，未必是反对国企改革，却容易被认为是保守派；赞同MBO的人，把国企改革与MBO混为一谈，就被简单标识为改革派。这和今天土地制度改革的情况非常类似。一个大的改革口号是正确的，不代表任选一个路径就一定正确。用一个明显错误的路径试图去实现改革目标，其结果可能南辕北辙，适得其反。我们在看电影时见到遇到同伴牺牲为了报仇而主张蛮干送死的人，一个小学生看了也会觉得这样的人太愚蠢了，只会造成更大牺牲和断送事业，但在改革现实中这样的激进蛮干主张却常常收获掌声。
说实话，当年在国企改革要不要MBO的问题上，我与周其仁教授和张维迎教授就有过学术争论，虽然因为当时郎咸平教授说了一些很极端的话吸引了眼球，掩盖了争论的真正本质，即MBO究竟是不是国企改革和产权多元化的主要途径？这是学术问题。国企要不要改革，这是观念信仰问题、目标问题。这与今天的土地制度改革的路径选择相比，其实道理是相同的。
《华夏时报》：有关土地制度改革的政策主张的推进及其所引起的论辩，在十八届三中全会前后曾比较热烈，之后不久为何沉寂了一段时间？
华生：再起争议并非预示着多大变化的开始，而反映了改革思路讨论的深入。
十八届三中全会前后，土地制度改革成了社会的热点，大家有很多讨论，甚至资本市场也有很多以此为主题的炒作。之后，中央让有关部门出来做了很多澄清：并非说可以搞小产权房、并非说宅基地可以自由买卖、并非说城里人可以下乡随便买房子。而现在，则是说要进行试点。为什么一开始很火热，后来又说都不是，现在又要开始试点？
在土地制度改革讨论很热闹的时候，我就出来泼了一盆冷水，发表了很多大篇幅文章阐述我的观点。我的观点一开始就说得很清楚：现在被热议和推荐去作为本次土地改革突破口的路径，可能存在问题，如果坚持这么搞，结果可能反而欲速则不达。
后来的进程，可以用个形象的比喻来说明：如同我们现在要打一场战役，要去进攻敌人阵地，领导也下定决心要打好打胜这一仗。很多热议的意见都倾向沿着一条看起来容易的捷径去突破，但还没正式进攻刚发了几发炮弹就发现，前进的路上障碍重重、危机四伏、险象环生，这条路显然不能走，因为代价太高，甚至可能导致颠覆性的逆转——这就是叫停的原因所在。改革方案初步酝酿的时候，多数人说行，也有人说不行，结果刚一听风不少地方就要乱来了，这才发现真的不行。于是领导当然说不能蛮干，因此就撤下来了。
尽管如此，仗还要打的。但敌情不明，不能贸然进攻。于是，需要侦察。试点就是侦察。于是就有了今天的试点。
其实也挺可惜，本来是个好机会，中央高层领导下了大的决心，要争取有突破。如果我们选对了方向去突破就好了，但却发现选的方向确实麻烦很大，就跟国企要改革却选了MBO一样，结果进行到一半才发现问题严重，于是叫停。这次好在问题发现得早，没多大损失。
《华夏时报》：这次土地制度改革原来选的是什么路径？
华生：选的是农地自主开发入市这条路。
《华夏时报》：记得当时讨论非常激烈。
华生：争就争在农地入市上。这个市当然不是指农业的市，那没问题但也没多少人感兴趣。争论的焦点是农民可否自主决定农地入非农的市，即农地能否自主开发？
本来土地制度要改革是中央下的大决心，具体怎么改，上面并没有定。农地入市是有些人出的主意。但农地还没有入市，违建就扩张，小产权房价格就开始飞涨，市场也疯狂跟进。这个势头让决策层立刻感到问题严重，于是叫停。现在我和周其仁教授的论辩，进一步展开来，说的就是农地自主开发入市究竟是不是土地制度改革的方向。
究竟是勇气不够，或上面的决心不大，还是这个路径确有问题？
争辩土地的开发建筑权问题，实际就是争辩农地能否自主入市。如果有了土地开发建筑权，那就什么地都可以入市。入什么市呢，不就是要入房地产的市吗？所以，观察和讨论欧美土地市场的问题好像离我们很远，实际是要搞清楚农地自主入非农市场是不是普遍规律和成功经验，如果西方发达国家都是农地自主入非农的市，那起码我们有经验可以借鉴。
《华夏时报》：我们时常能看到无数的被分割为小块的农田，这似乎是数千年来中国农地的固有格局。而在欧美，其城市郊外交通要道沿线，往往可见到一望无际的大片的农场或牧场。很多人因此疑虑，中国的落后，是否就因为土地所有制的落后？
华生：这不能简单等同。首先，欧美人均土地与中国人均土地数量相差太大，因此，人家户均土地很大，我们很小。这由人与资源的关系所决定。韩国、日本、中国台湾，那里的农地分割得也很小。其次，随着城市化发展，大量农民离开农村，农地经营规模会相应扩大，中国历史上是农地私有化，“富者田连阡陌，穷者无立锥之地，”但地主豪强还要把土地分割成小块出租给农户一家家种植。
所以，真正需要的，是随着农业机械化和现代化后农田的科学规模化区划整理。一块农田不用也不能太大，但要规划规则成形，不能碎片化，有利于农田的现代化种植使用，这是中国农村改革中必须要推进的事情。韩国、日本、中国台湾都做过了这件事。当中国大部分农民进城之后，中国农地的家庭经营规模也会变得大一些，比如户均几十亩地。
《华夏时报》：很多人认为，市场经济就让市场发挥决定作用就好了，你为什么要强调规划这些非市场的东西呢？
华生：这正是我们过去对市场经济理解的片面和肤浅之处。过去我们都认为市场经济中，市场起决定作用，让市场起作用就一切解决了。问题在于现实世界不是这样简单。实际上，现代市场经济在有些领域非常市场化，而在另一些领域，用我们流行的观点看，则很不市场化。萨缪尔森多次强调，真实世界的现代经济是混合经济，是政府加市场的经济。所以三中全会决议里说，市场发挥决定作用的同时，政府要更好地发挥作用。其中一个最大的认识上的偏差，就在土地的规划管制问题上。我如果不到西方去生活，不去研究大量的资料，我也可能忽略了这个问题。因为任何一本教科书上从来没有讲这个问题。人家认为这是法律和常识，不用去强调。西方人都明白，自己的私有土地，自己没有权利自主盖房子搞开发，甚至立个信箱筒，大小高度也有规定。
当然也应指出，土地的规划管制权并非等于土地规划由政府官员决定，法治国家要由民意代表决定，由议会决定。议会决定的时候，也要看市场和社会的需要。但再看市场需要，也非产权人讨价还价，自己去决定。
我与周其仁教授争辩时说过，土地的用途规划由谁决定，有一个试金石。产权学派有个理论，即科斯定理，认为在交易成本为零时，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，通过让他们讨价还价，从而达到社会效益最大化。
但当外部性过于复杂，交易成本太高，交易无法谈成的时候，就必须要政府规划来起作用。土地的使用权与土地的所有权相分离，这是土地与其它所有私有财产的根本区别，很遗憾这一点过去的教科书没有介绍。
《华夏时报》：这样我们就可以理解你为什么坚持说不能对小产权房入市交易网开一面了。
华生：如果对小产权房入市交易网开一面，那将造成法律上的逻辑混乱和自相矛盾，最后无法收拾。西方城市和乡村的美丽、整洁，靠的不是人的自觉，而是土地利用的严格的规划管治。
《华夏时报》：现在研究制度变化的人之间和制定政策的人之间都有观点分歧，虽然道理越辩越明，但社会却又强烈期盼新一轮农地制度改革方案早日出台，我们究竟能够指望一个怎样的未来？
华生：现在看，可能还需要一段时间，因为大家认识上分歧太大。我能理解大家的心情，都希望现在就有共识，或决策层现在就有明确意见，使我们可以大踏步前行，这当然最好。我个人也希望在人的自由迁徙、农民工市民化和用财务平衡去替代政府土地财政等改革现在就能推出起步。但如果不能这样，则酝酿认识清楚比盲目前行，代价要小得多。从这个意义上看，我也赞成先试点，先研究清楚，再推进。但这个不光是我们自己做小试点。二战以后全球城市化转型中很多国家和地区在全国范围内给我们做了数十年试点，印度尼西亚、菲律宾等国的实践都比我们起步早和起点高，韩日中国台湾的实践也已经试出很多东西。我们要更多研究别人的经验教训，这至少与我们自身的试点同样重要。因为如果在土地财政的大框架下去试点一点点农地入市，我担心歪树上结不出正果。
《华夏时报》：我们应该坚信中国学者和决策者的理性，而争论到最后，可能会出现怎样的影响决策的结果？
华生：学界与决策层肯定相互有影响，政府里面的很多人本来也是学者或学生，有高学位的人很多，他们肯定会关注我们的讨论，并受到影响。现在的讨论，有助于更深入地认识问题，有助于政府进一步厘清思路。这一点毫无疑问。
我曾写过一本《城市化转型与土地陷阱》的书，其中包括研究美国最高法院200年来关于在什么样的情况下可以征地、什么叫做为公共利益征地、什么叫做征地的公正补偿等这些方面的法治案例，从中观察他们走的是一条什么路。这本书官员看得就很多。
总之，中国今天已经不是简单地喊口号、天天说要不要改革的时代，而是研究究竟如何改革，改什么，让谁真正受益。不能让绝大多数人，特别是城市化进程的主体受益的改革，无论喊什么样漂亮和激进的口号，都不能真正解决中国的问题，也不可能持续。
华生、周其仁观点交锋
辩：“建筑不自由”
周其仁：
反对农地入世最新颖的一种论调，是“建筑不自由”。
“建筑不自由”是错误定义了自由之后的杜撰，因为从来就没有听任损害他人的“自由”。城市治理的难点，在于怎样减少密集相处人群难免的互相损害，为此特别需要采取探查的态度。那些动不动宣布不同意见是“误区”的高论，可能是因为真掌握了别人掌握不了的真理，但也存在另一种可能，那就是论者连同自己未加认真推敲的高论，都落在误区当中。
华生：
按周其仁教授的逻辑，自由从不是为所欲为，真实世界中唯一可能存在的就是受限制的自由。那按这样定义，就没有自由与不自由的区分和界限吗？
其实，在西方发达国家，土地所有者在自己土地上搞建筑是自由还是不自由是个基本生活经验和法律常识问题，只准叫受限的自由而不准叫建筑不自由并不能改变基本事实。
辩：“土地配置靠规划还是市场”
周其仁：
在实践上，看来也只有坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。
以为“城乡规划”天生就是市场的对立物，或至少也是让市场发挥作用的前提的论点，是不是也应该接受重新思考：握有法律强制力的城乡规划，本身又以什么为前提和基础？
华生：
握有法律强制力的城乡规划，本身要以市场为前提和基础，这一点毫无疑问。这说明在现代社会中规划地位越是上升，规划越要提高民主性、科学性。发达国家的规划都要由代表民意的立法机构批准方为有效，法院也是依立法机构而非行政机关的意见来判定征收私产的公共利益属性，道理就在这里。但是应当看到，规划再民主再科学，法院再独立再公正，它也是根据民主或集中的政治决策程序而不是按产权人的市场交易规则运行的。
辩：是否存在土地的所有权与开发建筑权的分离？
华生：
我们说的土地所有权与开发建筑权的分离当然不是所有权的取消，只是说土地所有者不像其他财产所有者一样，可以拥有财产的全部使用利用权，其使用权中的开发建筑权被分离出去变为了公权力。
所有者在自己土地上搞开发建筑，也不能任凭自己的意志。除此之外的全部产权包括现有建筑状态下的使用权当然全部是土地所有人的。没有任何人说分离就是“废除”产权，当然更“不等于土地充公”。
周其仁：
何谓“分离”？难道在分区管制法之下，土地以及其他资源的产权真的就被废除了吗？或者虽然产权外观尚存，但内涵却已经面目全非？——土地主人对盖什么建筑、盖多高多宽，以及可以在建筑内从事何种经营活动，统统无权过问，一概转成了“公权力”？没这回事。
证据就在“建筑不自由”论者高举高打的“欧几里德”诉讼案。那是1926年美国俄亥俄州克里夫兰市郊区，一个叫欧几里德（Eu-clid）的村子，为防止城市工业向本村的蔓延而做出了分区管制。村内一家私人企业（AmblerRealty）拥有68英亩土地，被规划成三种不同的用途，相应的建筑及高度也受限。由于其时工业用地市价很高，限制搞工业，意味着降低了土地价值，所以Ambler起诉Euclid村，要求判地方政府取消分区管制，或对管治造成的损失做出赔偿。该案在地方法院胜诉，但最后上诉到美国最高法院，被裁定包括对私人土地的规划维护了“公共利益并不违背保护私人财产”的宪法原则。同时，最高法院也否决了土地所有者的补偿要求。
(周其仁观点摘选自《经济观察报》；华生观点摘选自华生博客)
