华夏时报记者 商灏 北京报道
著名学者、东南大学经济学院名誉院长华生，其对于中国户籍制度改革与土地制度改革问题已做多年潜心研究，他的观点在学界、政界引发高度关注甚至引起论辩。在中央政府将户籍制度改革框架性意见公布之后，社会各界对这一制度设计的某些部分表示赞赏的同时，也有诸多疑虑。问题的焦点，正如华生所言，那就是，到底什么样的制度设计最利于人转（农村人口转移进城）？从产权制度改革的角度看，彻底的户籍制度和土地制度改革的目标何以实现？华生认为，在城市化发展的历史阶段，就要考虑是否有利于农民到生产力更高的地方安居下来和发展下去。如果有利于这一点，那就是好的户籍制度和土地制度，否则就是坏的户籍制度和土地制度。
学界：建言与论辩
《华夏时报》：很多年前你就开始研究政府在城市户籍制度上的垄断行为对中国社会发展造成巨大障碍的问题，并提出观点认为，只要抓住农民工市民化即人口的城市化这个核心，就可以解决内需不足和人力资本升级这两个主要发展瓶颈，实现中国经济在新世纪的持续高速增长。现在，中央政府终于就户籍制度改革出台了一个框架性意见，但社会各界在对此表示赞赏和关切的同时也有很多争议和疑虑。你怎么看？
华生：2001年我曾就农村人口城市化问题撰文讨论，2006年初我向中央正式提出建议，在农业社会向现代社会转变过程中，农村人口城市化即新型城市化是最核心问题，在这个过程中，社会经济的发展，正在从低附加值低生产率的小农农业生产，转向高生产率的第二第三产业，农村人口大为减少，而只有当农村人口大量减少，农村规模经济出现，农民才能够富裕。但中国的户籍制度和土地制度，却成为这一发展进步的严重阻碍。因此，这一阻碍必须消除。现在才开始动手试图消除这一阻碍，相对而言比较晚了。如果十年前就开始这么做，就会比较主动一些，就不会累积2亿多农民工加上农民工家属所涉及的4亿以上人口需要进城落户的严重问题。这个数字接近中国总人口数量的三分之一，而随着中国人口红利开始越来越少，劳动成本上升，劳动力出现短缺，并由于乡村留守儿童居无定所，受不到良好教育，人力资本也无法提升。所以，现在已经有点亡羊补牢的意味。
这几年我着重研究人口城市化问题，并与周其仁教授在相关问题上发生了争论。我与周教授的研究目标一致，那就是中国如何从农业社会转型。但对于什么样的制度安排有利于这种转型的问题，我们的认识不同。周其仁教授的观点目前代表主流认识，认为只要让城郊的农民获得土地升值的好处，就可以吸引更多的农民进城，并以深圳的做法为推荐的典型。我却认为深圳的做法是最坏的典型，因为那样将好处都给了城郊原住民，外来的真正农民就更负担不起进城安居落户的成本。深圳的全部住房有一半都是当地原住民开发拥有的，但结果，深圳农村人口转入城市户籍也是全国所有城市中比例最低的。
《华夏时报》：随着户籍制度改革意见的公布，对于农业户口与非农业户口的划分从此被取消，但最受关注的问题似乎是，历史形成的农村人与城里人的福利差别，至少短期内并不会随之消失？对此问题，你怎么看？
华生：取消农业户口与非农业户口，就是在形式上取消二者的差别，这当然是一种历史的进步，但户籍制度改革问题的本质还不在这里，而在于人口能否自由地迁徙。否则，表面上取消农业户口与非农业户口，但人不能自由流动，实际仍等于没取消，那便毫无意义。而人口的自由迁徙，还有很多难题尚待回答。
在那些可以自由迁徙人口的小地方小城镇，如果当地没有就业，人们就并不会有迁往的意愿，而在那些人们想迁往的有就业的大地方大城市，又不让人们迁往，如此的改革就打了很大的折扣，必然让人们生出很多疑虑，其中有一系列问题都应加以解决。东莞算是中小城市，若按当前户籍制度改革的政策，农民都可以迁往那里，但早已在那打工的农民工到现在都基本上无房无地，也不能入户享受当地居民平等的基本公共服务和保障，如果这些生活的最基础条件都没有，农民怎会自愿迁往那里？
所以，改革不是光喊口号。改革既需要决心，也需要智慧。
农民：梦想与担忧
《华夏时报》：有人认为土地才是农民最可依靠的命根子，很多农民可能并不愿过离开土地的生活。不是这样吗？
华生：如果城里有工作有房子住等各种最基本生活保障，农民怎会不愿意进城？我们这些人更不用说父辈，不全自己跑到城里来了吗？几亿农民进城是自己自愿来的，现在要用各种制度设计，为农民进城提供方便，其中涉及一系列利益调整和平衡的难题需要解决。
现在有一个很麻烦的现象是，一些原本属于政策设计或学术讨论方面的问题，却大而化之地意识形态化了，而对于真正的难题的解决，诸如土地制度改革之类的问题，却鲜有讨论和研究。
对于外来户口，大城市为何不能允许其自由迁入？允许其自由迁入会出现什么问题？出现问题该怎么办？这些问题也鲜有深入讨论和研究。
还有，对于土地涨价的收益，其究竟归谁？周其仁教授与很多人的意见是应该归个人，归原住民，而不应被政府拿走。这是一个听上去很容易政治正确的观点。但如果土地涨价收益归个人，这些人都只是极少数在城中村城郊有土地的原住民，这对于大多数远郊而来的没地的人就太不公平。土地财政需要根本改革，但政府获得土地涨价收益至少可以进行城市基础设施建设，个人获得的土地涨价收益却不会做同样的用途。我们不能从一个极端跳到另一个极端。
这些相关的问题，目前并无深入研究。政府虽有一点研究，但政府是封闭决策，只在官员之间研究讨论，其思路存在相当的局限性。学界和媒体对这些问题的研究都是浅尝辄止，是批判和喊一堆口号，认为这也不对那也不对，看起来似乎说得都有道理，但究竟该怎么办？并没有聚焦和给出答案。
《华夏时报》：是否有些问题属于禁区而不便涉及？
华生：如果这么说有更多的问题当年更不便涉及。莫干山会议至今已30周年，而在那时候，很多问题都比现在更难涉及，但为什么就能够走出一条路来？就是因为有一批学界、政界人士聚集在一起，大家勇敢面对问题，并深入讨论、激发智慧，形成思想，再直接与中央决策者开会碰撞、交流，许多难题就攻破了。今天干部年轻化专业化了，新媒体又太发达，反而造成闭门决策越来越严重。现在国家面对那么多难题，如果永远只是征询周围官员的意见，而官场中下级难免又总是揣摩领导的意图眼色说话，难题当然很难解决。
《华夏时报》：有人提出疑问，户籍改革之后，农民对自己承包的土地和宅基地心存的担忧究竟该如何理解和帮助其解决相关问题？如何保障他们的切身利益？如何通过自愿和有偿的市场的方式，促进农村土地承包经营权、宅基地使用权的流转，促进农村土地经营规模扩大？
华生：这都是些需要研究但相对比较好解决的问题。现在农村的农民承包地使用权和流转收益都归农民所有，而且政策很明确，鼓励流转。宅基地也正在研究试点转让和退出办法。这种制度安排对农民有利，中国几千年来对农民没有过这么好的制度安排。第一，几千年来农民们一直想的事情是均田地，现在土地使用权收益权空前平均了；第二，农民自己不愿种地，流转给别人来种地，还可以获得土地上的收获等于农民可以当地主；第三，种田不仅不交税，还有补贴。这些方面实在是历史性的进步，是世代农民都难以想象到的进步。
这些情况说明，我们的一些担忧是由于对很多问题的看法并不客观全面所致。
《华夏时报》：从户籍制度改革的角度看，那些在就业城镇安居的农民，其自愿退出的承包农田和宅基地，如何获得一个你所谓的保底的收购安排？对于希望下乡居住或置业的富裕城镇居民，其“归农”门槛和路径是什么？
华生：从改革的方向上看，还是要尊重市场和每个人的选择，但最应优先关心的问题，还是2亿多农民工加上其家属总共4亿多人进城落户的问题。这是对中国未来发展极其重要的问题。因为你要从农村退出，先得有在城里体面的居住和工作吧。但现在很多人，只是盯着他们在家乡的地，而不是他们能不能首先在城市安居融入问题。
解决他们的这个问题的最主要的方法，就是把城市里土地开发的收益给他们，让他们可以购买平价的住房。而他们在家乡的承包地、宅基地，即使处置了，其实也并不值多少钱，要靠那个收入在沿海和大中城市安居买商品房租居民楼，差得太远。当然他们在家乡的地当自己全家在城里安顿以后，也应当可以处置。如果没人买，政府可以托底加以购买。美国经常是由政府或各种环保组织、慈善组织出资，购买农场主不必使用的宅地开发权，将其变为绿地或耕地。我正在写的一篇文章，讨论的就是这类问题：到底什么样的土地制度有利于人转？
仅仅让农民卖出原有的土地，其收益远远不够维持在城里的长久生存。中国农民每户平均财产总值甚至不到10万元，不用说北上广，在沿海城市一户移居农民，如果没有保障性住房和公共服务，靠几万元家庭财产是不可能融入城市的。
未来：好制度与坏制度
《华夏时报》：农民权利与政府公权之间时有冲突，比如拆迁引发的矛盾不断发生。你认为原因何在？
华生：拆迁多集中发生在城中村城边村，在那些远离城镇的地方，本来少有此类事情发生。现在非郊区农村里面有拆迁，是因为政府想要那里建设用地指标，就将农民搞上楼。这也与当前“增减挂钩”这一制度设计有关系。周其仁教授等很多人都很赞成“增减挂钩”，我却认为“增减挂钩”问题很大。本来拆迁拆来拆去就在城市周边，否则没有经济动力，而“增减挂钩”的政策允许将农村拆了，拿这个指标再在城市边搞块地，这样就产生了经济动力，结果把拆迁搞到广大农村去了。拆了之后要农民集中居住，上楼干农业，还是没有进城实现人转。
《华夏时报》：正确的制度设计应是怎样的？
华生：所谓正确的制度设计，都是要符合发展的大方向，那就是让绝大部分进城务工的农民有地方住，并能够融入城市生活。土地制度若是为此目标服务，则相应采取的任何举措我都赞同。“增减挂钩”搞了这么久，比如将两个村庄合并为一个村庄，政府折腾半天，拿走了指标，开发商也得到了好处，但那里的农民却依然是农民。
城中村城郊村则是另一种情况。这些人的土地升值是因为人口集聚、大量公共基础设施和公共服务投入带来的，不能涨价归己。我之所以反对原住民开发归己，是因为这样的开发虽然让原住民致富，甚至使得有的原住民每家拥有好几栋房子，但问题是中国并非只有这点原住民，占人口绝大多数的是非城郊农民，他们中的绝大多数未来要变成城市人，他们的后代还要变成高端劳动者。
《华夏时报》：从产权制度改革的角度看，彻底的户籍制度和土地制度改革目标何以实现？
华生：那就要从类似于邓小平所说的“三个有利于”（1992年初邓小平视察南方时提出的衡量一切工作是非得失的判断标准：是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平）出发来考虑问题。在城市化现代化发展阶段，就要考虑是否有利于绝大多数转移的农民到生产力更高的城市安居下来和发展下去。如果有利于这一点，那就是好的户籍制度和土地制度，否则就是坏的户籍制度和土地制度。路径可以争论，但要有实践来检验。
我最近在《土地涨价归谁》的文章中就与周其仁教授商榷，到底什么样的制度设计有利于人转？到底是把土地涨价的好处给原住民有利于人转，还是把土地涨价的好处主要给那些要转移进城的人有利于人转？西方的贫民窟改造的制度设计，都是以保护租户保护无房者权利为原则，所保护的不是早先拥有贫民窟土地的人，而是那些抢占土地搭建贫民窟的移民打工者。我们号称社会主义，总不能比资本主义还不如，只保护原住民地主的财产权吧？
《华夏时报》：你曾以美国的纯农地没有建设发展权为例，认为中国农民也不要有土地建设发展权，这一主张与中国土地产权制度改革的历史需求相吻合吗？
华生：并非只有农民没有土地建设发展权，所有城市居民，包括那些居住在天安门附近住大杂院的老北京人，他们也没有在自己院子土地上随意搞建设盖楼的权利。所以，我们不应该拿所有制划线、拿农民说事。现代社会中，土地之上的建设发展权不属于公民个人，不属于农民，也不属于市民。即便所谓私有土地，其产权也有界定，只限于规划允许范围内。
《华夏时报》：农地建设发展权与土地产权究竟应该有怎样的法律规定和制度安排？当土地的用途管制与土地产权之间发生冲突的时候，究竟该谁服从谁才最有利于中国的现代化转型？
华生：那肯定是服从用途管制，如果产权大于规划权，谁有土地自己就有权搞建筑，谁不乱盖乱建？当年我在伦敦西郊富人区时，看到那里的绿地并不值什么钱，但若在上面盖了房子，一亩地就可以值几百上千万英镑。虽然那绿地农地空地多数都属私人所有，却不被允许在上面盖房子。我们看韩国的村庄，全是低矮的漂亮的传统民居，但如果没有政府建设发展规划权的强制，怎会有那样美丽的景象？前几年报道，中国河南有两户农民联手在城郊自己的宅基地上盖了一幢16层楼，结果被当地政府强制拆除，如果没有政府的这种强制，各地城郊农民宅基地上很快就会出现大量的高层住宅楼，深圳最后出现的就是这样的情况。报纸上介绍深圳一些城中村的很多居民拥有的房产是以“栋”来计量的。都走到那一步，中国的城市化发展和土地户籍乃至分配制度改革，就真正不好办了。
