本报记者 刘诗萌 杨仕省 实习记者 孙越 北京报道
在通州东南部，沿着张采路向南，一过东六环，车道两侧的风景从绿树成荫陡然变成许多排不断向远处延伸的欧式风格住房。这个被道路分割为东西两片的区域，是张家湾村，但它有一个更广为人知的名字——太玉园，这里是北京乃至全国最大的小产权房社区。
8月31日，太玉园附近的中介人员李先生拿出手机，花了三五分钟翻出一个网页链接，神秘地向前来探访的《华夏时报》记者说：“你看这是刚发的政策，小产权要转正啦，过几天估计房价就涨了！”
他口中的“政策”，指的是8月28日，国土资源部、住房和城乡建设部对外发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（下称《方案》），在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
不过现实并非如此。国土资源部土地利用司负责人8月30日表示，集体租赁住房与小产权房一个是依法依规，一个违法违规，不能混为一谈。多位专家均向《华夏时报》记者表示，这一政策并不意味着小产权房会因此彻底转正，而是延续了7月底以来房地产长效机制的调控动向，向租房市场释放土地增量，以改变住房租售体系结构。
不发展小产权房，而给人们以小产权房一般的物美价廉的居住体验。这一次，除了政策，真材实料的土地也进入了租房市场。
集体土地制改革破冰
易居研究院研究总监严跃进告诉《华夏时报》记者，这个政策开了一个先河，即集体土地首次可以不通过国家征收就直接进入市场。
多位土地方面的专家向《华夏时报》记者表示，《方案》中的两个关键词是“租赁”、“集体建设用地”。众所周知，中国的土地制度是二元化的，分为国有建设用地和农村集体土地，前者可以入市交易，后者则不能入市交易。
在此框架下，中国沿用了20多年“政府征地—土地拍卖—开发商开发”的体制，好处是能为城镇化迅速积累资金，让政府有钱投入基础设施建设，但坏处也是有目共睹的，因政府垄断土地供应，房价、地价居高不下。
而《方案》中规定，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。政府以及开发商的环节省去后，租房成本也会随之大大降低。
那么，可以投入市场的土地有多少呢？据2016年底国土部发布的消息，截止到2015年年底，全国31个省、区、市农用地面积是96.82亿亩，建设用地面积5.79亿亩，未利用地39.57亿亩。
严跃进认为，这次出台的《方案》对原有的集体土地政策改动很多，之后相关的法律条文有望进一步修正或调整。并且，其本身也反映了固有的城乡二元土地模式在发生变化，对农村土地市场的关注增多，也会使得城乡之间的差异减少。
中国社科院财经战略研究院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞也对《华夏时报》记者表示，这次出台的集体土地租赁政策，与最近的一系列促进租赁市场的政策指向相同，主要是基于解决长期以来中国发展起来的以售为主的住房供应体系，在城镇化加速期和大规模人口流动背景以及经济进入新阶段居民居住方式多样化的情况下，对住房租赁需求的现实严重错配问题。但同时，因为涉及到了农村集体土地所有制，或许远期可以在集体土地制度改革方面达到开山或者化冰的作用。
与小产权房“形似神不似”
土地增量虽然打开了，但市场需求仍然是要考虑的问题。
中原地产首席分析师张大伟对《华夏时报》记者表示，这一政策对投放到租赁市场的集体用地位置要求还是很高的，好位置的空缺闲置的土地不多，差位置的租赁需求不多。他进一步指出，目前最重要的是如何利用不能公开招拍挂的集体用地。过去很多年，虽然通过招拍挂的过程产生了一些“地王”，但这种形式确实公开且透明。而集体产权出租，虽然不涉及产权转让，但使用过程中，最后收益如何分配，哪部分人群获益是个问题。如果利用不好，反而有可能跑偏成小产权房。
所谓小产权房，并不是一个严格的法律概念。20世纪末21世纪初，随着城市化进程的加快，房价大幅攀升，开发商逐渐把目光转移到大片未开发的集体所有土地上，与一些乡村合作，绕过正常土地市场，不经过招拍挂程序，不改变土地性质，直接建设商品房公开出售。这些在非住宅用地上建起来，又无法变更土地用途因而不能合法买卖的住宅，就被称为“小产权房”。
因此，这类住房普遍成本不高，售价低廉。记者探访太玉园发现，均价在两万多一平米左右，而周围的70年大产权住宅，便宜的也要五六万/平方米，距离通州副中心近的已经涨到七八万/平方米。
记者调查发现，尽管政府近年严令从网络上撤下小产权房租赁房源，但太玉园的租房市场还是十分紧俏。在记者探访的两家中介公司当中，都没有可租赁的房源。“这边房源紧张，空出一套立刻就租出去了。”一位中介人员说。
对于屡禁不绝的小产权房，这一次《方案》的出台是否能蹚出治理的新路？
“对小产权房来说，这个政策是一把双刃剑。”倪鹏飞表示。一方面，正规的租赁住房大规模推出，且“物美价廉”，会负面影响非正规的小产权的出售和租赁价格；另一方面，这个制度的实施预示着进展缓慢的农村集体建设用地土地制度改革有可能开始推进，也许会为进一步解决现有小产权住房问题带来希望，以及探索一些合适的办法。
而事实上，《方案》旨在有效地缓解住房的供需矛盾。国土部土地利用管理司副司长陈国庆解读《方案》时强调，这次试点的租赁住房建设，符合规划、依法审批，有不动产登记作保护，只租不售，与过去的小产权房不能混为一谈。
“上海房产项目的全持有、北京共有产权住房的新尝试，都是高层对房地产提出新思路之后，在供给层面进行的制度创新。”上海房产经济学会高级经济师顾海波告诉《华夏时报》记者，现在看来，房地产调控的思路更清晰了，去杠杆尚未结束的同时，便加快了供给模式的改革，两者的完美结合就是房地产长效机制。
从“租售同权”、“共有产权房”，再到这次的“集体建设用地建设租赁房”，可以说，这些新政目的都是为了满足不同人群的住房需求，房市也因此由“重售轻租”转向“租购并举”。
城中村改造启示
就在两部委发布《通知》后不久，8月28日晚，深圳市规划国土委发布关于征求《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》及《深圳市住房租赁试点工作方案》（征求意见稿）的通知，提出城中村改造建租赁房的政策。
值得注意的是，深圳并不属于13个试点城市，其原因也很简单：早在2004年，深圳就已将260平方公里的集体所有土地收归国有，成为一个无农村的现代城市。
此次深圳的“租赁新政”，最大的亮点就是对于城中村租赁住房的利用、完善城中村租赁住房公共服务配套。这与两部委发布的《方案》有异曲同工之妙。
倪鹏飞指出，目前，全国的城中村大部分是集体建设用地，也有部分国有土地相互交织，之上的违建多是小产权房。“这个政策对城中村改造意义重大，”他说，“如果将两者结合，城中村改造就可以不用改变土地的集体所有制性质，然后改造成租赁住房小区，村民集体的产权和经营收益可以保留。”
这在北京也曾有先例。北四环健翔桥东北侧的唐家岭村曾是北京最大的“蚁族”聚集地，2010年前后开始整体改造，成为集体建设用地公租房试点，产权仍为农村集体组织所有，不能出售给个人，只能配租给符合政府规定条件的家庭并纳入统一规范管理。
整改过程十分困难。唐家岭村委会也多次出台细则，却难以得到村民代表的同意。而后，西北旺镇政府宣传部表示，发出《强制执行通知书》是唐家岭村腾退改造程序的一部分，针对集体土地上暂未拆除的违建，目前仍采取协商的工作方式，“但如果实在协商不成，最后肯定会使用强制手段。”据悉，这项腾退搬迁进行了将近四五年。
事实上，不管是集体用地还是城中村进入租赁市场，都是国家未来建立楼市长效机制的一部分。“而此次《方案》的出台，是对集体土地经营权的进一步探索。”张大伟说，在规划之内的这些农村集体用地可以作为租赁市场的组成部分，并允许自行开发运营，联营、入股等，让利益最大化。
