本报记者 马维辉 北京报道
中国政法大学教授王灿发注意到，自从2015年“史上最严”新环保法实施以来，环境处罚已经上了一个新台阶。
“以前未批先建的项目只要补办环评手续就行，现在则要停止建设、恢复原状，环境罚款也是动不动就要几十万元。这对企业影响很大，一不小心就会遭受‘灭顶之灾’。”他说。
同时，对于环境执法人员来说，担子和压力也越来越重。罚得过严了企业受不了，但如果该罚的没罚，执法人员自己也要面临被追责的风险。
如何保护企业的合法权益，提高环境处罚的精准性？近日，生态环境部印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（下称《意见》），进一步规范环境行政处罚自由裁量权的行使，提升执法的公正性和精准性。
未来，环境部还鼓励有条件的地方生态环境部门开发“电子化自由裁量系统”，为规范、高效行使自由裁量权提供帮助。
“企业最担心的是执法不公”
早在2009年，原环保部就印发过《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）等文件，指导地方环保部门制定了一些规范自由裁量权的规定，这些可以说是规范环境处罚自由裁量权的“1.0版本”。
不过，随着新环保法实施，大气污染防治法、水污染防治法等多部法律修订或出台，环境执法的手段更丰富了，增加了按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等新措施。环境罚款的处罚数额也大幅提高，导致行政处罚的自由裁量权随之扩大。
“环境罚款的数额幅度很大，有的从10万到100万不等，这也意味着环境执法人员的权力增大，自由裁量权很大。”中国人民大学教授李艳芳表示。
王灿发表示，企业最担心的其实不是严格执法，而是执法不公。同样的情况，这个罚了那个不罚，这个罚得轻那个罚得重，本地罚得轻外地罚得重，使得营商环境不公平，企业的成本不一样，市场竞争力也不一样。
此外，也不排除个别环境执法人员利用手中权力，借机向企业进行权力寻租。如果企业不给其好处，就滥用处罚手段，对企业进行“报复”。
同时，执法人员自由裁量权过大，还会造成一定的“人情案”空间。中国属于人情社会，基层执法人员有时要面对“说情”的问题。减少自由裁量权空间，也就缩小了“人情案”空间，让权力在阳光下运行。
过去，由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地在自由裁量权的规范上也存在较大差异。例如，江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地开发了电子化的行政处罚自由裁量系统，用系统裁量代替人工裁量，但全国大部分地区采用的仍然是较为简单的纸质表格形式。
在此背景下，从2018年初开始，原环保部就着手起草《意见》。先是收集、研究地方经验做法，形成初稿；然后广泛征求意见，充分听取各地方、各部门和专家的建议。经过反复修改完善，最后经部长专题会、部常务会审议通过。
近日，《意见》正式印发实施，通过指导和督促地方生态环境部门进一步规范行使行政处罚自由裁量权，既可以防范行政执法风险、提高执法效能，又可以保护行政相对人的合法权益、营造公平竞争的市场环境。
“行政处罚自由裁量计算器”
据了解，《意见》分为正文和附件两个部分，主要包括原则和制度、总体要求、程序等六个方面的内容。
例如，《意见》规定，两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的，在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的，可以从重处罚；主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；违法行为未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，则可以免于处罚。
“在《意见》制定过程中，不少地方生态环境部门反映，对于不予行政处罚的规定，由于担心没有具体依据，为规避履职风险，在实践中往往想用但不敢用，希望能在国家层面规定几种具体适用情形。《意见》积极回应了地方生态环境部门的需求，尝试性地列举了几种‘可以免予处罚’的情形，供各地参考。”环境部相关负责人表示。
由于地区差异，行政处罚裁量尺度难以实现全国统一。为了最大限度地实现同一地区量罚一致，《意见》规定，省级生态环境部门应当制定本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，下级生态环境部门则可以直接使用省级生态环境部门制定的自由裁量规则和基准，同时鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对其进一步细化和量化。
在时限上，环境部要求省级生态环境部门应当在今年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。制定完成后，还要编制配套的解读材料，进行普法宣传和解读；通过行政处罚案卷抽查、督办案件审查等方式，加强对下级部门的监督和指导；同时建立动态更新机制，及时对已制定的裁量规则和基准进行补充和完善。
过去，一些地方已经开发了电子化的自由裁量系统，来辅助裁量，并取得了良好的效果。因此，《意见》鼓励有条件的生态环境部门运用信息化手段，开发运用电子化的自由裁量系统，为规范、高效行使自由裁量权提供帮助。
“用系统裁量代替人工裁量，能够切实减轻案件审查人员的工作负担，提高工作效率。”环境部相关负责人表示，“同时，裁量过程的电子化、系统化，也能够进一步规范裁量工作流程，加强对裁量过程的监督，降低执法廉政风险。”
同时，环境部将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。
《华夏时报》记者现场采访看到，该“行政处罚自由裁量计算器”有很多设计好的选项，只要根据实际情况填入相应的内容，就能自动计算出处罚的结果。
为了增强适用自由裁量规则和基准的统一性，《意见》还规定，有条件的省级生态环境部门应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
