本报记者 刘诗萌 北京报道
自2014年2月京津冀协同发展座谈会召开以来，京津冀协同发展上升为国家战略已有6年半时间。2015年中共中央、国务院印发的《京津冀协同发展规划纲要》提出，中期到2020年将实现区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展。公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。
这一中期目标进展如何？近期，由首都经济贸易大学、社会科学文献出版社发布的《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2020）》（下称“蓝皮书”）显示，2014年以来，京津冀区域协同治理稳步推进，在府际协作、产业协作、生态治理等层面都取得了进展，不过目前仍存在区域协作网络综合密度不高、三地未形成梯度化产业链协同治理体系、公共服务水平差距总体扩大等六方面短板。
中国人民大学区域与城市经济研究所所长、全国经济地理研究会会长孙久文在蓝皮书信息发布会上指出，过去5年来京津冀协同发展取得了一些突出成效，包括体制机制不断创新，空间格局逐步优化；非首都功能有序疏解，减量发展初见成效；产业、交通、环境的重点领域实现协同推进，公共服务均等化有序推进，开展城市与区域的社会治理协作等。
不过他也指出，京津冀同长三角、粤港澳大湾区相比，无论是发展速度还是发展质量都还有很大的差距。GDP总量占全国的比重这一项上，京津冀地区从2014年的10.32%下降到2019年的8.56%，而同期长三角和粤港澳大湾区分别提高了0.77%和0.37%，从这一角度看差距还在加大。
京津冀协同治理稳步推进
蓝皮书指出，2014年京津冀协同发展上升为国家战略，由中央政府牵头协同三地政府部门正式开启了“京津冀协同发展”的新时代。
从体系综合运行情况来看，京津冀三地在国家的统筹规划下，对各区域功能进行了明确的划分。2014年成立京津冀协同发展领导小组，配备了专家委员会统筹调配资源，京津冀三地也分别成立了专项工作组负责本地区具体建设工作。实际执行层面，地方政府积极响应区域规划要求，出台了一系列专项规划、协同发展意见、专业领域协作框架等政策文件具体指导实践。
从府际协作进展看，京津冀地方政府协作网络的综合密度为0.4789，位于0-1的中等水平，协作水平仍待提升。其中北京的16个区在三地合作网络中居于核心引领地位，京冀、京津双边合作协议也明显多过津冀的双边协议。
产业协同治理方面，三地产业分工程度有所提升，但津冀两地产业同构现象依然固化。蓝皮书显示，2012-2016年，京津的产业分工指数从0.7603上升到0.9596，京冀的产业分工指数从1.0060上升到1.1424，表明京津、京冀的产业同构化程度在逐渐降低，产业协同化水平在不断上升。而津冀两地的产业分工指数呈现先上升后下降的态势，由2012年的0.6497上升至2013年的0.6769，2014年以来呈下降趋势，2016年为0.5603，说明津冀两地产业同构现象有所突出。
交通协同治理方面，京津、京保石、京唐秦的交通联系度相对较强，“三轴”发展格局具有较好的交通互联基础，2——4小时交通圈的交通协同成效较显著，但冀中地区与冀南地区的轨道交通联系度相对不足。
生态环境协同治理方面，京津冀区域的环境规制水平不断提高，绿色发展水平稳步提升，京津沧唐绿色经济效率明显优于其他城市。但京津冀环境治理成效仍滞后于长三角等地区，尚未形成跨区域协同治理的常态化机制。
公共服务协同治理方面，2010——2017年京津冀公共服务水平总体提升，但城市间公共服务水平差距有所扩大。据蓝皮书测算，2010-2017年，京津冀“2+11”城市公共服务水平综合得分的差距逐年扩大，变异系数由0.48上升至0.57，基础教育领域、医疗卫生领域、社会保障领域的差距明显扩大，而设施环境领域差距有所缩小。
市场、竞争和服务意识不足是关键
“（京津冀协同发展）自己和自己比进步很大，但是由于过去5年国家经济发展大变革，南方地区发展十分强劲，京津冀和长三角、珠三角相比，发展速度还是发展质量上都还有很大的差距。”孙久文说。
之所以出现这一情况，他认为主要存在几个约束条件：首先是发展环境和政策的约束，也就是京津冀三地行政管理体制的约束很难在短期内完全消除；京津冀处于工业化发展的不同阶段，因此产业结构和配套上差距较大，协调配合还存在很多问题；三个省市的地方财政能力不同，反映到一些政策的执行上也有很大的差异。其次是增长方式的约束，北京高技术产业的占比一直都是较高，天津在转型过程中，但河北增长方式的转换只能说刚刚开始，高新技术和创新产业基本上还是外界输入，研发投入与长三角、珠三角差距较大。最后是产业结构存在一些深度的约束，主要是各个产业内部的行业结构不甚合理。从区位熵角度来看，河北的主要产业里区位熵较大的是黑色金属、有色金属、非金属矿采选、皮革毛皮羽毛、煤炭纺织、农林牧渔等等，说明能够自给自足、供应外部的仍然是较为传统的行业。这些传统产业在整个产业结构中比重过高，势必对创新产生一定影响。
蓝皮书认为，对标《京津冀协同发展规划纲要》中对三地的功能定位，目前京津冀尚未形成产业有序分工协作的链接格局。一方面，缺乏基于主导产业及其产业链的顶层设计和专项规划，京津冀三地在主导产业选择上具有趋同性，阻碍了产业链的区域空间布局，并且只做产业发展规划，未形成基于产业链各环节的规划，虽都将战略性新兴产业和高技术产业作为各自的主导产业，但未能形成基于主导产业的产业链分工；另一方面，三地政府产业协作治理模式尚未形成，三地在跨界产业园区管理及产业链布局中，政府部门协商时间长、决策成本高，制约了产业落地和产业链的区域内布局。
以京津合作示范区为例，作为京津两市合作共建的重要“飞地”园区，其社会管理权责移交、管理机构设立、财税体系设置、人才落户政策以及京津两市合作重点产业等社会管理体制一直不够清晰，企业用房、员工住房、员工子女教育、高端和特殊人才引进等政策不明晰，缺乏吸引力，导致企业不愿意在津冀设立分支机构。
此外，蓝皮书还指出京津冀区域营商环境较差，难以形成“国企+民营经济”相互耦合的产业格局。京津冀产业链中国企、央企等比重较大，民营企业和中介组织发展不足，导致整个产业链缺乏活力和弹性，市场的外溢效应严重不足，很难形成产业配套和产业生态。其中，市场意识、竞争意识和服务意识不足是关键所在，缺乏市场活力已成为制约区域产业链布局的重要因素。
责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏
