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地方债“收进笼子”式监管背后:发行规模 2020年创新高且可能继续攀升,未来三年地方债将迎偿付高峰

张智 2021-1-9 19:12:54

本报记者 张智 北京报道

疫情的阴影尚未远去,有关政策的走向却已经引起讨论。

近日中国信用评级公司联合资信发布的报告称,在经济回暖背景下,中国针对疫情出台的各项宽松措施将有序退出,财政政策将趋向正常化,预计今年赤字率将适当回调,特别国债逐步退出;地方政府债券发行规模将较2020年有所收缩,但利率或有所回升。

不过,在中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞看来,考虑到一般赤字率和广义赤字率的调整,地方债规模可能会进一步攀升。

“预计2021年专项债新增额度在3.2万亿,整体新增额度在4.2万亿左右。整个地方债考虑到再融资到期压力的情况下,发行可能要到6.5-6.7万亿。”袁海霞对《华夏时报》记者表示。在她看来,随着债务规模进一步攀升,未来三年将迎来地方政府债券债务偿付规模的高峰期。

在中国财政科学研究院院长刘尚希看来,要警惕地方债务风险隐性化,应当把地方债务适当加到中央债务的比重中,通过扩大中央债务的规模,来优化债务结构。

当前,在地方,已经开始了对地方债“收进笼子”的尝试。近日,深圳地方债“借还用”全程纳入人大监督,开启了一次新尝试。未来,在以国内大循环为主体的新发展格局下,地方债可能会迎来新的监管。

呼吁优化债务结构

据了解,2020年是中国地方债发行以来最忙碌的一年。为了对冲经济下行压力,财政部2020年安排地方政府新增专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元;全年累计发行规模达6.44万亿元,创纪录新高。

中债公司数据显示,截至11月底,全国地方债托管余额为25.36万亿元,同比增长20.14%。业内人士预计2020年末全国地方政府债务余额将达26万亿,债务率接近警戒区间下限。

近日联合资信发布的《2020年地方政府债券市场回顾与展望》也显示,去年新增地方债中,近八成为专项债,专项债务余额的增速远高于政府性基金收入增速,专项债务风险正在逐步积聚。

事实上,近年来,地方债发行一直保持较快速度。2014年,地方债存量不到1.2万亿,但从2015年开始,地方债发行规模大幅增加,当年发行3.8万亿,此后几年均保持着4-6万亿的规模,发展到如今已经超25万亿的规模。

Wind数据显示,目前地方政府债券占各类债券的比重达到23%,仅次于金融债成为债市第二大品种,而在2014年末这一年比重仅为3%。

“现在地方债务的规模和比重越来越高了,控制整体债务风险的难度也越来越大。”刘尚希表示。

在他看来,从整体债务风险的可控性考虑,一定要考虑整体的债务结构。整体的债务结构既包括计入赤字的债务,也包括不计入赤字的债务,还包括中央的债务和地方的债务。

从当前经济形势和风险挑战看,2021年财政政策按照中央提出的“不急转弯”的要求,因此政策在进行调整时,调整的曲线和节奏必须是平滑的,阶段性的财政政策安排不能大规模地退出。

“我认为在当前的情况下,应当把地方债务适当加到中央债务的比重中,通过扩大中央债务的规模,来优化债务结构。”刘尚希表示。

预计未来,财政部将严控专项债务风险,加强专项债券信息披露,2021年棚改债规模缩减,专项债重点将向既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设倾斜,同时新增地方债规模将较去年明显收缩,预计新增规模将在2019年3.06万亿的基础上保持10%左右的增速,约为3.37万亿,较2020年减少1.36万亿。

不过,在袁海霞看来,地方政府财政收支依然承压,一般收入18万亿,支出24万亿,缺口进一步扩大,地方政府债务付息压力支出也在不断攀升。袁海霞认为,在这样的背景下,不排除地方债规模一步增加的可能。

严管地方债

长期以来,我国财权与事权并不匹配。

一些地方政府承担着大量增长压力,不断上马各种建设项目,资金需求量巨大,同时,地方政府承担的教育、医疗、养老、水利等各种民生项目也越来越多。

由于地方政府的收支矛盾,资金缺口极大,多数需要依靠借债才能持续,发债需求实际存在,但《预算法》的规定卡住了地方政府合法发债的闸门,导致各地政府变相举债,比如采取成立平台公司、社会化融资的方式募集资金。

在2014年以前,地方债规模有限,风险可控,但随着地方债务规模的逐渐增大,风险也逐渐增加。从2010年开始,政策从控制平台债务、地方政府债务,到防范隐性债务,最终目的都是控制地方债务风险,守住不发生区域系统性风险的底线。但是成效甚微。监管之下,给地方政府输血的行为却并未停止,而是转向了各种影子银行,使得地方债务问题进一步恶化,也推高了政府融资的整体成本。因此,近年来,高层多次在会议中强调,要警惕“系统性金融风险”。

直到如今,“财权与事权相匹配”的改革仍然是进行时,地方政府的“隐性融资”仍难以遏制。

近日财科所发表的文章中也指出,我们的债务问题一直悬而未决;这五年间我们只是将地方债务风险进行了控制,要真正的化解债务,需要的是改革、一揽子计划。

在刘尚希看来,对地方债务违约的约束主要来自市场和行政这两个方面。从市场约束看,如果地方政府随便违约,就会恶化当地的融资环境;从行政约束看,现在从中央到地方都在强调不能出现系统性金融风险、债务风险。在这双重约束之下,相信2021年地方债务风险不会有太大的暴露。

不过,地方政府千方百计不违约,地方政府隐藏、遮蔽或者后移债务风险的动机就会大大增强,也会使地方政府偿债的压力增大。刘尚希呼吁,2021年要特别防范这种隐形的地方债务风险。

值得注意的是,当前,深圳开始采用多种方式监督地方债务管理,要求地方债不仅要“借得到,还得起”,还要“用得好”。深圳综合改革试点首批授权清单提出,授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行,创新地方政府举债机制,允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。将地方债与国际金融市场接轨,不仅扩大离岸金融中心的人民币资产池规模,也在一定程度上提高地方债的流动性和抗风险性。

“蛮荒发债的时代已经过去了,未来将朝着精细化、科学化的方向发展。”一位县级债务办人士表示。

在业内人士看来,未来,监管部门可能会压降地方债的扩张速度,使得财政可持续。从结构上看,监管部门拟通过建立专项债绩效管理机制、中介机构黑名单制度、审计督察等方式防范化解专项债风险。

责任编辑:方凤娇 主编:陈岩鹏