本报记者 杨仕省 北京报道
土地财政将在今年开始将发生重大变化。
《华夏时报》记者注意到，2020年9月23日，中办、国办联合发布的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（下称《意见》）要求，从今年开始到“十四五”结束，各地要稳步加大土地财政对农村、农业的资金占比，并给出明确指标，将地方政府卖地收入的10%，或者卖地收益的50%，优先支持乡村振兴。
“土地收益取之于民、用之于民，《意见》把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，是一个值得关注的政策信号，将在推进我国乡村振兴中发挥撬动作用。”1月19日，长期研究农村市场的黑龙江省食品产业联盟副秘书长、黑龙江八旗粮油有限公司副总经理王小语告诉《华夏时报》记者。
中原地产首席分析师张大伟也对本报记者表示，这个政策的确有利于农村发展，加快乡村振兴，降低城市农村差距。不过，“这个政策也要看落地执行，什么区域算农村，什么投资是农村需要的，这种一刀切一个比例，最后可能效果有限，特别是很多资金可能就去城乡结合部了，对真正的农村影响不大。”
土地出让收益一半投向农村
梳理发现，《意见》最大的亮点就是，地方政府卖地收入用于乡村振兴的比例被明确了，即：一是按当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
《意见》要求从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
“各省把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核。”《意见》称。
据官方统计，近几年，全国土地出让收入一年达到6、7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高1个百分点，就相当于“三农”增加了近700亿元的投入。“此举表明未来每年将有上千亿的土地资金，优先用于发展农村。”王小语说，所谓“土地财政”并不是官方标准化用语，多用来讲述有关政府依靠卖地的土地出让金来满足财政支出。
我国“土地财政”开启于1987年，当时的深圳特区效仿香港“土地有偿使用模式”，获得预算外收入，用来弥补税收的不足。上世纪80年代以后，中国经济飞速发展，但是中央财政收入占国内生产总值的比例却持续下降，由1978年的31%下降到1992年的14%。中央财政收入不足将影响国防、基础研究和各方面必需的建设。
1994年，中央实行分税制改革，将税收包干制改为财政收入分成、税收分享和税种划分的综合管理体制，将中央和地方的税收管理分开，中央政府拿走税收的大头，将增值税的75%、消费税的100%，金融、保险等营业税的50%拿走。2002年所得税分享改革又拿走所得税的50%-60%，留给地方政府的固定收入，包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税，当时普遍的看法，留给地方的是些规模小、税源散的税种。分税制的实施，对有些乡镇企业发展产生不利影响，乡镇一级财政收入减少，乡镇干部难以再用税收优惠、信贷分配和生产资料的优先供给来支持乡镇企业，基础不牢地动山摇，一些乡镇企业走向没落。
“1998年《国务院关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》和2002年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施以后，土地财政威力显现，吃透精神的地方政府出让土地的收入大增，城市拔地而起，我国城镇化率从1998年的33%增长到2019年的60%，中国铁路、公路、基建的发展速度举世瞩目，中国农民可以依靠勤劳摆脱身份的束缚，能够落户城市。”王小语说，土地财政奠定了中国经济高速发展的基础，而《意见》将土地收入投向倾向农村，必将引起农村发展的巨变。
钱花在哪里
《意见》指出，这些钱将重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。
“长期以来，土地增值收益‘取之于农、主要用之于城’，直接用于农业农村比例偏低，需要稳步提高土地出让收益。”正如《意见》所说，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。
“在有的地方政府，土地出让收入占到了地方财力的50%以上，是地方政府基础设施建设的重要资金来源。”湖北省统计局副局长叶青告诉《华夏时报》记者，《意见》要求土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，影响了地方政府用于城市建设的资金来源，因为此前土地出让收益是地方政府融资（含专项债、城投债、银行贷款）的重要还款来源。
“在土地财政下，地方政府热衷于做大土地出让收入，大搞城市建设和房地产市场、提升土地价值，现在要求土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，地方政府单纯做大土地出让收入的积极性受挫”。叶青称，《意见》实施后，地方政府投资领域也因此会发生变化。
“《意见》有利于推进新型城镇化建设，尤其是对于县级市农村农业农民而言，一定程度上可以增加他们的收入，有利于农业农村农民的发展，尤其像乡村旅游产业的发展；有利农业项目，尤其是互联网+农业加农村、农村旅游项目发展，都是很有意义的。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫告诉《华夏时报》记者，这意味着土地财政会发生重大变化，城市发展包括地方政府还债，包括基础设施配套建设落实拉动经济增长，可能会受到很大的限制。
江西省社会科学院社会学研究所所长邓虹告诉《华夏时报》记者，土地出让收益的50%用于农业农村，这体现了党中央和国务院对乡村振兴工作的重视，从制度上保障了农业农村建设有一块固定的可用财力，这就是对乡村振兴工作的最好支持。另外，这样的举措还可以在一定程度上有效地抑制各个地方征用农地的随意性，对于落实耕地保护工作也是有力的支持。
责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏
