本报记者 单美琪 孟俊莲 北京报道
4月13日，国务院公布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（下称《意见》），在防范化解地方政府隐性债务风险多项举措中，《意见》提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
《意见》明确了六个方面的重点改革措施，涉及财政收入、财政支出、预算编制管理、预算执行、风险防控、财政透明度等，为进一步完善预算管理制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，同时也对地方债、隐性债务、城投债的影响较大。
行业分析人士表示，文件整体基调是财政挤水分，全方位建立完善透明的财政预算机制，完善对财政收入、支出、预算以及政府债务的监管，以形成地方政府市场化融资自律约束机制；市场人士还提出，地方政府兜底能力已经出现下降，长远来看“城投信仰”一定是会被打破。
强化地方政府市场化融资自律约束
值得注意的是，上述《意见》提到把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，对地方政府隐性债务的态度继续偏严，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。
对于融资平台，《意见》要求清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，融资平台将被剥离政府融资职能逐步转向市场化，个别资质较弱失去清偿能力的平台将面临破产重整或清算，对弱资质城投主体谨慎。
记者了解到，文件提到的地方政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司等。
从去年来看，进行违约处置的案例较之前年份明显增多，而其中采用破产重整方式的违约发行人和涉及的债券期数最多且显著增加，出现破产和解成功案例，破产清算和债务重组案例均有所增加。
而近年来，城投债虽只出现了16呼和经开PPN001、15吉林铁投PPN002、18沈公用PPN001几只技术性违约，但刚性兑付也日益面临被打破的边缘。长期以来，城投债刚性兑付牢不可破，主要原因在于地方政府在资本市场违约会对区域融资产生重大负面影响，甚至可能导致区域性金融风险，因而令地方政府有所忌惮。
另外，对于城投破产，此次也非官方首次提到地方融资平台公司破产重组或清算。早在2016年11月3日，财政部印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预[2016]152号）对于地方政府性债务风险的处置设置了明确的规定。
2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。
针对此次《意见》，行业分析人士解读表示，文件整体基调是财政挤水分，全方位建立完善透明的财政预算机制，完善对财政收入、支出、预算以及政府债务的监管，以形成地方政府市场化融资自律约束机制。提及的严控项目大干快上、严禁新增隐性债务、积极化解存量债务等与两会后至今政策不断传递的信号相一致。
“城投信仰”未必不会被打破
“从今年城投债信用风险来看，由于有政府信用的加持，短期内城投债违约风险难以出现大规模暴露，”行业分析人士指出，“不过今年城投债级别调整风险将会大于违约风险。而政府降杠杆也将会增加城投债信用风险。”
数据显示，2021年城投债到期偿还压力较大，到期只数达到6322只，规模39714.52亿元，分别比2020年上升49.00%和62.58%，处于近年来高点。
从地域上来安，到期城投债以江苏居首，其次为天津，浙江居第三位；行政区域上，城投债到期规模呈现逐级递增态势，信用风险总体可控。
与此同时，到期城投债中低评级主体较少，高评级占据了主体地位。去年以来主体级别发生过调整的发行人共97家，有92家出现上调，有5家出现下调，有119只债券债项级别发生过调整，有819只为担保债券，占比12.95%。
上述行业分析人士进一步指出，由于地方经济财政实力的分化，区域间城投债信用风险也将继续分化。其中，边缘化城投企业风险更高，需要对其资产质量、现金流创造能力和偿债能力进行深入评估。
由于近年来地方政府加快投融资平台转型，城投公司间资产整合的情况频繁出现，需要对优质资产被政府划转、平台地位下降、政府支持意愿下降的城投公司信用风险予以关注和警惕。
“偏北部地区如天津、河北、山西、河南等地近三个月净融资为负，整体资金偏好南方。考虑到今年政策环境的变化，建议配置中部偏南的省份，更加推荐长江经济带上的城投。区域下沉需适度，建议向大城市的区县级城投要收益，如南京市、武汉市、成都市、长沙市等。”该分析人士提到。
来自中证鹏元的专题研究指出，而对于城投债违约风险，还需要关注的是刚性兑付是否会打破，“真假”城投以及高债务风险地区和风险已暴露城投。从近期华晨、永煤控股等国企债券违约来看，表面上反映的是市场对地方政府信仰的质疑，深层次因素则是地方政府兜底能力已经出现下降。
在此背景下，地方政府对城投债的刚性兑付长期来看未必不会打破，尤其是对那些公益性业务占比较低的边缘化城投。未来城投债真正打破刚性兑付之前，必然要经过一个反复不断技术违约的过程，通过这个来考验和提升市场的容忍度，只有市场容忍度达到一个程度后，才可能会演变会打破刚兑。
“城投信仰是一个复杂的形成过程，并不会轻易就被‘打破’。但长远来看，城投信仰一定是会打破的，虽然目前仍存在一定难度。”一位资深从业人员表示，“市场也不必对《意见》如此紧张，目前需要破产重整的主要是‘失去偿债能力’的地方政府融资平台，并不是所有的城投公司。”
责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东
