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“以地谋发展”模式转型:实行结构改革,为税改做准备

张智 2021-6-27 10:02:37

本报记者 张智 北京报道

今年开始,我国土地政策出现了明显的调整。

年初,多地发文明确今年将推行住宅用地“集中供地”模式;6月份,财政部等四部门联合发布“土地出让等非税收入划转税务征收”政策,这是继2016年规范土地抵押融资政策之后的重大调整。

土地对我国经济增长和结构转变起到非常大的作用。

“我国现在搞的高铁、重要的基础设施建设,没有土地基本制度做不到的,土地制度是中国成功的重要因素之一,不可低估它的作用。”中国人民大学经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛(CMF)联席主席,中诚信集团董事长毛振华表示。

在上海交通大学安泰经济管理学院的特聘教授陆铭看来,近期的土地政策变化,或为下一阶段出台一些更加重要的中央层面的制度改革提供了基础。

“比如接下来,中国有可能会出现物业税、财产税等税收,这是为税收改革做一些制度上的准备。”在由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院和中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的中国宏观经济论坛(CMF)研讨会上,陆铭表示。

土地政策转向

在中国人民大学经济学院院长刘守英看来,中国土地的目标主要是为了耕地保护和保增长,比如2004-2017年间,国有建设用地供应量大幅增加,匹配同时期的GDP高速增长。

同时,土地也大幅度推动了工业化的进程。土地的抵押为我国园区基础设施投资和工业企业融资提供了支持,因此,我国建立了世界上最广大、基础设施投资条件最好的工业园区。

城市化方面,土地也发挥了至关重要的作用,一方面实现了政府出让土地收入最大化;一方面,城投债为城市建设投资提供了巨额的资金来源。

“中国通过土地制度的改革,通过结构的转变,实现了资本化,这一土地的资本化和其他任何一个国家在资本形成过程中是非常独特的。”刘守英表示。

不过,土地投放对经济的拉动效果并不是始终如一的。

“土地和经济发展的关系,无论是全国、东部、西部已经出现重要的门槛值。从经济发展的关系来讲,过一定的门槛值以后再继续供应土地,效率已经开始下降。”刘守英表示。

我国GDP增长速度近年来和建设用地的供应量呈现了相反的变化,同时,我国建设用地指标的配置是和人口流动方向不一致的,中央也多次强调,建设用地的指标供应要和人口流动的方向一致起来。

“尽早的减量规划反而有利于减少地方政府的支出和债务压力。”陆铭表示。

在中国人民大学公共管理学院副院长丰雷看来,6月的改革其核心有两条:将原来由自然资源部负责征收的土地出让收入划转给税务部门进行征收;同时四项政府非税收入的征收范围、对象、标准减免分成使用、管理等政策,继续按照现行的规定执行。

在丰雷看来,土地出让收入征管制度的变化,使得征管更加规范和高效,土地出让收支透明度也会增加,中央部门掌握信息更加充分,降低监管成本,能提高中央财政整体的统筹能力。

“从长期来讲,如果政策长期发展下去,比如征收房地产税,就可以形成一个稳定的、安全的、可持续的财政收入来源。”丰雷表示。

建议改革解决痛点

刘守英建议,当前,要找到改变土地发动机功能,降低经济发展对土地的依赖性的制度安排。真正实现发展需求决定土地供给,改变土地计划供应的配置;改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具;各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排;严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。

同时,实行土地结构改革,解决国民经济深层的结构性矛盾。需要有相应政策设计来促进工业用地的转化用途,主要转化为居住用途和城市宜居空间的用途;减少公共用地占比,增加城市生活和生态空间;增加居住用地比重,取消商业用地硬性配套比例政策。

在南京大学商学院经济增长研究院院长沈坤荣看来,现阶段土地政策出现一些微调,均是为将来铺路。

比如,22个重点城市开始集中供地,既是合理增加住宅用地的供应,也是充分披露住宅用地供应信息,同时,减少土地公开出让过程中的不规范问题,稳定市场预期。

“从长期看,更加及时、更加全面、更加精准地掌握土地出让收入的规模,收支结构,补缴土地出让金行为,包括改变用地性质,划拨转出让、增加容积率、改变土地使用途径等等关键土地出让信息,对遏制土地出让金的过快增长,重塑央地财政关系和地方政府的财政体制改革意义是很大的。”沈坤荣郭表示。

在刘守英看来,还应坚持市场在土地要素配置中的作用。要改变住宅用地供给不足的制度和激励措施;重新评估集中供地政策的效果,供地不能排斥市场行为;完善供地市场化机制,核心是强化市场供给信号,减少政府的供地信号。

此外,他建议,应成立国有土地经营公司,实现对土地增值收益的价值捕获。加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新、打破都市圈的行政规划尺度、实行都市圈内土地发展权补偿机制,以及推进城乡融合区的土地制度改革。

“下一步应树立新发展阶段的新增长动力,使要素流动起来更自由,盘活土地要素,城乡一体来考量,以撬动中国下一轮的快速或稳步的增长。”沈坤荣郭表示。

责任编辑:徐芸茜 主编:公培佳