本报记者 刘诗萌 北京报道
从山西大同“造城”到云南昆明“旧改”，近年来在城市更新改造过程中，一些以大拆大建、过度房地产式开发为主要模式的行动总是伴随着不小的争议。而今，这种现象有望成为历史。
8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称“意见稿”），要求严格控制大规模拆除、增建和搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。意见稿强调不应沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，而是要探索可持续的更新模式。
“这一政策实际上提出了‘限拆令’的概念。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《华夏时报》记者表示，过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。所以“限拆令”的提出比较务实，具有非常好的导向。
限拆20%，不大规模拆迁城中村
《意见稿》要求，坚持划定底线，防止城市更新变形走样。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
也就是说，对于老城区内的建筑，无论是拆除还是新建的比例都受到了严格的限制。严跃进认为，这一政策出台后，全国各地城市更新的具体操作会有所转变，尤其是大拆大建的模式会得到纠正。
此外《意见稿》还专门提到，要确保住房租赁市场供需平稳，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
当前在全国各大城市中，以拆除重建城中村为主的城市更新主要在深圳，这其中有一定的特殊性。由于历史因素，深圳建成区的城中村名义上是国有土地，实际却是由村集体和个人占有的，不能进入正规市场流通，向新市民出租成为这类房源最好的收益途径。
也是因此，深圳的城中村改造事实上造成了大批租金低廉的租房房源短时间内骤然消失。例如，2019年深圳最大的城中村之一白石洲村启动更新计划后开始清退租户，同一时间约8万租客受到影响。他们在城中村合租时租金只需每月800元左右，但随着多个城中村相继改造，在这座平均租金2000元/月以上的一线城市已经很难再找到性价比如此之高的住所。
从房地产化到城市经营
更值得注意的是，《意见稿》明确要求不应继续沿用过度房地产化的开发建设方式，而房地产化导向正是近年来各地推进旧城改造、城市更新过程中采用较多的模式，也造成了许多负面影响。
例如2008年云南昆明城中村的“旧改”， 一个月时间就把336个城中村纳入了改造范围，截止2015年批准建筑面积高达9618.19万平方米，短时间推向市场的商品房面积相当于昆明主城区十年商品房的建筑总面积。为了实现征地拆迁建设成本的平衡，只能采取大幅提高容积率的办法，有些村庄的容积率甚至达到7.0-8.0，破坏了整个城市的天际线。
又如，2019年住房和城乡建设部和国家文物局组织在国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村保护工作评估检查中发现，山东聊城、山西大同、河南洛阳存在在古城内大拆大建的问题。而上述三座城市在改造中都或多或少存在采取了大规模兴建房地产项目的办法来平衡收支，甚至获得利润。
中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊指出，长期以来城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后土地出让收益是5.4万亿元，土地出让支出用于农业农村资金仅占土地出让收益的34.4%，用在城市建设的比例则要高得多。
中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹指出，城市更新必须要抛弃房地产开发的思维，要从过去的土地红利转变到效率红利，拆除重建的比例要尽量减少，容积率的增加也应该是有限的，为未来可持续的更新留下空间。
记者注意到，最近两年多个省市先后发布了新建高层建筑“限高令”，对容积率作出严格要求，多数不得超过4。而2021年初住建部等十五部门还印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，要求县城新建住宅6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，最高不超过18层。
《意见稿》提出，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。严跃进也指出，未来如何进行小规模、渐进式的有机更新，是房企和投资者应关注的重点。
责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳
