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连平:从国际视角探索需求端修复新路径

连平 2022-10-17 13:32:59

连平

2020年以来,为了应对新冠疫情对经济造成的冲击,美欧主要经济体均采取了以大规模财政刺激和超宽松货币为核心的纾困政策,在较短时间内推动了企业生产复苏和居民消费修复,从而推动经济实现较快回升。尽管都以大规模刺激为核心,但美欧的纾困政策仍各有侧重,对生产和消费恢复所产生的影响也各不相同。本文旨在通过对美欧等国的纾困政策进行梳理,并结合我国的实际情况和现有纾困政策,探索疫情下促进内需更好恢复的新路径。

美欧纾困政策各有侧重

新冠疫情暴发以来美欧多国推出的纾困政策根据本国的实际情况出现不同的侧重。由于消费占GDP比重接近八成,美国纾困机制较多是围绕如何快速提振消费需求来设计;历来重视就业的传统使得欧洲纾困机制以“保就业”来开展。在疫情初期,一系列政策确实起到了保主体、保就业和促消费的效果,推动经济迅速恢复。然而随着疫情成为常态化,一些政策也暴露出不少问题,对经济的持续稳定发展产生了不可忽视的负面影响。

一是美国纾困政策注重保障收入。作为目前拥有全球最大消费市场的国家,美国的疫情纾困政策侧重于增加居民收入和提振消费市场。为了应对疫情对消费带来的巨大冲击,居民家庭部门和中小微企业成为美国政府的主要施救对象。自疫情发生以来,美国已连续推出了六轮救助计划。第一轮针对疫情初期的紧急情况处理,推出了《冠状病毒防范和应对补充拨款法案》,主要用于支持医疗卫生部门抗疫。第二轮立足家庭部门,弥补疫情对居民生活带来的经济损失,推出了《家庭首次冠状病毒应对法案》,主要包括提供税收抵免、失业救济、食品援助及疫情免费治疗等。第三轮推出了《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》,聚焦对居民、企业和地方政府提供资金支持。第四轮推出了《薪资保护计划和医疗保健增强法案》,针对受疫情冲击严重的中小微企业提供支持。第五轮为居民和企业提供纾困资金支持,推出了《新冠疫情救济法案》,覆盖包括直接向居民发放补贴等多个领域。2021年初,拜登上台后通过总计1.9万亿的第六轮财政刺激计划《新冠纾困法案》,该法案逐步从防疫与救助转向刺激和推动经济的全方位恢复。2020年,美国财政纾困金额占GDP的比重在25%以上。纵观上述六轮救助法案,有五轮的侧重点都是集中在对居民家庭部门的救助和对中小微企业的纾困上,通过保收入的方式来促进消费的恢复,从而推动经济的复苏。美国对于居民家庭部门的疫情补贴政策主要是直接向符合条件的居民发放现金,每轮补贴标准不同,目前是按照《新冠纾困法案》的标准来执行。即符合年收入低于7.5万美元的个人、或年收入低于11.25万美元的户主、或收入低于15万美元已婚夫妇等条件的成年美国公民每人可享受1400美元的补贴;每个家庭每个孩子都可以额外获得1400美元。截止到2022年9月,美国已共计发放了三轮8次的救助金。尽管疫情造成失业率一度升至10%以上,但通过及时发放补贴和宽限房贷等方式,使得居民收入同比增速也上升至10%以上。尽管受到疫情冲击却并没有出现次贷危机和欧债危机时期美国居民可支配收入大幅下降导致严重影响消费复苏的情况。通过保市场主体来保障就业的基本稳定,有助于防止经济陷入因企业破产裁员造成失业率上升和收入下降导致消费下滑的负向循环。疫情暴发后,美国政府推出了针对小型企业的“薪资保障计划”(Paycheck Protection Program,PPP)。凡是符合规模在500人以下的小企业或个体工商户可向金融机构无抵押申请低息贷款,由美国小企业管理局提供100%担保。项目初期,若申请主体在获得贷款的8周内将至少75%的资金用于支付工资、房租及水电费等基本运营成本,且保证不裁员,则有资格获得该笔贷款的免除。美联储协同推出了薪资保障计划便利工具(PPPLF)为贷款机构提供流动性支持,提高了计划实施的有效性。从实际效果来看,PPP计划基本实现了保市场主体和保就业的双重中间目标,最终有助于保障收入。

扩张性的财政政策在短期内对于保收入起到了促进作用,拉动消费快速走出深度衰退并超过疫情前的水平。自2020年3月疫情全面暴发后,美国居民消费增速迅速转负。但随着疫情补贴的发放和PPP计划的实施,居民收入得到有效补充,就业得到较好保障,消费开始快速恢复。2020年4月,美国零售数据触底(-20.25%)后仅过两个月就回正,9月同比增长超过疫情前的平均水平。从2021年3月到2022年2月,零售销售保持了连续12个月的两位数增长,远超疫情前的水平。与此同时,从个人消费支出结构看,耐用品消费同比增速显著高于疫情前,非耐用品消费基本恢复至疫情前水平,也从侧面体现了居民可支配收入增长的拉动效果。2021年美国GDP增长5.7%,其中消费拉动3个百分点。从短期看,美国通过保障收入侧重提振需求端的纾困政策取得了一定的效果。

二是欧洲纾困政策侧重保障就业。

与美国主要通过保障收入来推动经济恢复的模式不同,欧洲认为经济复苏不能单纯依靠“输血”来提振内需,而是应该将相关财政扩张政策与稳就业和产业结构转型相结合。为此,中小微企业和个体经营者成为主要施救对象。在欧盟的紧急援助计划中,相当部分财政资金是给予企业的“就业补助”,即补助企业在疫情期间开工不足的情况下仍向员工发放部分薪水,以此保住就业岗位。

2020年7月,欧洲理事会推出的7500亿欧元“复苏基金”中就包括建立临时性的所谓“紧急状态下缓解失业风险紧急援助”工具(Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency,SURE),向欧元区国家提供1000亿欧元优惠贷款,用于保障就业。其中既包括以政府注资的形式向受到严重冲击的行业提供直接援助,也包括对受困企业和个人直接发放补贴。例如德国政府在经济稳定基金中拨出1000亿欧元用于收购受疫情影响的大型企业股份以强化其资本;法国政府按照营业额损失比例给予企业补贴,向文体旅等部门营业额损失超过50%的企业发放最高1万欧元或相当于每月营业额15%的团结基金;对于营业额损失超过七成的企业,补贴增加至去年同期营业额的20%。法国政府还拨款65亿欧元援助青年就业,对于一年以上的劳动雇佣合同,政府补贴最高可达4000欧元。

为了配合财政政策,欧盟委员会运用预算资金为企业,尤其是小微型企业提供担保。例如欧央行新设并下调 TLTRO III 利率 25 个 BP,专项用于鼓励银行增加对中小微企业和个体经营者信贷供给的同时降低融资成本。德国政府对受困企业 50 万欧元以下贷款的担保比例高达 100%。与美国不同的是,欧盟不直接为企业担负本金和利息,也没有对企业进行税收减免,而是采取延迟缴纳方案。欧洲大多数经济体推出了通过政府贷款担保形式的企业贷款公共担保措施,以支持和鼓励银行继续发放贷款帮助小型企业。

尽管已经脱欧,英国的纾困政策和欧盟仍有很多相似之处,通过财政扩张和大规模减税降费等手段来帮扶就业。2021年3月英国财政部将与新冠疫情有关的财政支持规模扩大至3440亿英镑。英国在疫情期间推出了就业保障计划,为全国所有因为疫情而不能工作的人支付80%的薪水,最高不超过每月2500磅。该计划起到了保就业的效果,英国失业率在疫情严重期间并未出现大幅攀升。针对不同规模的企业推出了CBILS等三项贷款担保计划,由政府提供80%至100%的贷款担保,鼓励银行向实体企业贷款,三项担保计划总获批贷款金额达到793亿英镑,相当于英国四分之一的企业都获得了贷款。

三是大规模刺激政策存在弊病。

尽管美欧一系列大规模纾困政策的确在疫情暴发之初的较短时间内起到了拉动经济恢复的作用,但随着疫情逐渐成为常态化,“宽财政和松货币”的纾困政策也促成了新的问题并透支了相关能力。

由于刺激过度加剧了需求过热,叠加疫情持续不断和俄乌冲突带来的供给侧冲击,酿成了当前美欧的高通胀局面,经济衰退的迹象开始显现。通胀高企导致能源、食品和住房等价格飙升,严重挤压了美国人的日常生活。通胀侵蚀了美国人的大部分收益和消费能力,人们的购买力正在下降。美国劳工部2022年7月13日发布的报告称,美国人的平均时薪同比下降3.6%。普通美国家庭现在每个月要多花493美元才能购买与去年同期同等的商品和服务。8月欧元区通胀率达9.1%,再创历史新高。今年以来,欧元区消费者生活成本激增,实际购买力下降,消费意愿减弱。同时成本激增波及生产领域,导致工业产出下降,部分能源密集型企业停产。尽管在疫情暴发初期,美欧保就业和保收入的政策取得了实效,但随着通胀的高企,前期的成果正在被侵蚀,保就业和保收入的急迫要求又再次摆在欧美政府面前。

美欧政府债台高筑和支出负担加重,挤压了未来继续实施宏观政策调控经济的空间。美国财政潜在的债务风险和未来的财政负担可能加重。2020至2021年,美国联邦政府债务占GDP比例连续两年超过130%,2021年底达到133.6%,超过二战后历史峰值;政府杠杆率连续两年超过110%,其中2020年达到123%的历史高位,2021年为117.9%。美国政府长期依赖高赤字运行的政府背负了沉重的债务负担,随着加息大幅推进,偿债付息压力也会随之增大。在俄乌冲突局势持续焦灼下,高通胀和能源短缺等问题难以解决,导致欧盟经济复苏严重受挫,进一步加大了部分成员国的财政支出压力。欧盟和欧元区政府债务占GDP比例也连续两年处于历史高位。其中2020年欧盟和欧元区债务占GDP比分别为90%和97.2%,2021年则分别为88.1%和95.6%;欧元区2020年和2021年杠杆率分别为97.5%和95.8%。随着欧洲央行进入激进加息和缩表模式,将使部分国家外债清偿压力进一步凸显。据权威机构预测世界经济正在走向衰退,2023年发达国家可能出现大面积的负增长。届时美欧政府将面临新的保就业保收入的强烈需求,而高杠杆率、高债务水平和巨大的还本付息压力必将导致美欧政府的纾困能力大幅削弱。

中国纾困政策侧重流动性支持和供给端改善

尽管中国政府也将保市场主体和保就业作为恢复经济的重点,但由于出台的政策侧重于通过增加企业杠杆(流动性)来改善生产供给端以及拉动投资来稳定经济,针对需求端和收入端的支持力度和直接程度相对较小。这与中国行之有效的防疫政策很快将疫情控制住亦有密切关系。

2020年新冠疫情暴发之初对我国经济和市场主体造成了十分严重的冲击,当年一季度GDP出现了自改革开放以来的首次衰退。为了及时应对疫情带来的冲击,政府从我国的实际情况出发,出台了多项行之有效的政策,为当年经济最终实现正增长奠定了坚实基础。一是扩大固定资产投资规模。2020年共计发行3.75万亿地方政府专项债,重点投向重大基础设施和民生服务领域;发行1万亿抗疫特别国债,其中约有7000亿用于地方公共卫生等基础设施建设。由于美欧主要都是依靠消费来拉动经济的发达经济体,因此政府很少出台类大规模推动基建投资和建设的纾困政策。二是出台多项减税降费政策支持企业复工复产。新增1万亿元赤字用于地方支持企业减税降费的转移支付。2020年总计发布实施了7批28项减税降费政策,全年新增减税降费规模超过2.6万亿元。美国则是对家庭部门进行大力度的免税,约有1.068亿个家庭缴纳的联邦所得税为零。三是强化对疫情防控重点保障企业金融支持。共有6606家企业获得优惠贷款2396亿元,平均利率约为2.46%,获得中央财政贴息后实际融资利率约为1.23%。2020年疫美国国会批准两轮PPP贷款预算共计约7500亿美元。欧洲理事会则向欧元提供1000亿欧元优惠贷款。四是多措并举保障市场主体。抗疫特别国债中约有3000亿元用于保市场主体,包括减免企业房租、提供创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保障困难群众基本生活等。此外,放宽中小微企业享受失业保险稳岗返还政策的条件及返还比例,通过减免、缓缴社保费等方式,支持开展援企稳岗和扩大就业工作。

自2022年3月中下旬以来,全国疫情再度出现较大反弹。政府密集部署出台了一系列助企纾困政策,对遭受疫情严重冲击的行业、中小微企业和个体工商户实施一揽子帮扶。此轮纾困政策更加强调定向支持和精准滴灌。推出的财政增量政策包括加快留抵退税进度,扩大适用范围,增加退税1400多亿元,全年退减税2.64万亿元,整体力度超过2020年;扩大缓缴社保费用的行业范围以及提高企业失业保险稳岗返还比例等,帮助市场主体改善现金流。货币政策在总量层面小幅调整,结构性货币工具则不断推陈出新,定向支持实体经济的重点环节和薄弱领域。主要包括普惠小微贷款支持工具额度和支持比例增加一倍以及新增8000亿元政策性银行信贷额度等。

纾困政策在需求端具有发力空间

尽管以大规模财政刺激和超宽松货币为核心的纾困政策存在容易造成通货膨胀、债务负担和杠杆率提升较快等问题,但美欧纾困政策仍有四个方面值得重视和借鉴。一是政策较为兼顾对流动性和偿付能力、供给端和需求端的双向支持;二是对收入端和居民部门的扶持力度较大;三是企业贷款机制更为精准灵活;四是比较重视财政货币政策的协同配合。纵观中国这三年的纾困政策可以发现三个特点,政策以支持流动性为主,支持偿付能力的相对较少;政策侧重供给端改善,对需求端的提振力度相对较小;纾困对象围绕市场主体中的企业展开,较少直接针对居民部门。在金融方面,灵活还贷和低成本贷款等流动性政策可以缓解一时的压力,但对市场主体来说,负债仍是未来需要偿还的。只有企业部门和居民部门的偿付能力能得到较好保障,需求才会随之提升。2011年至2019年,我国最终消费支出对于GDP的贡献率保持在55%-69%的区间内,且贡献率都大于资本形成,这表明中国内需增长和经济增长方式已逐渐向以消费为主要拉动力的路径上转变。因此应当在结合自身国情的基础上,借鉴相关国际经验,针对居民部门、收入端和需求端,探索更多支持偿付能力和提振需求的政策。

政府可以通过承担部分人力成本助力“稳就业”和“保收入”。从国际经验来看,一类是通过货币借贷工具来帮助市场主体降低贷款融资成本,缓解短期流动性压力。另一类是,财政政策重点解决中期的偿付能力问题,为市场主体提供财政补贴。如英国就业保障计划,为部分企业支付80%的工资,直接作用于就业端,帮助市场主体担负人工成本。美国的薪资保障计划则将贷款使用条件与稳定就业挂钩。中国尽管也有类似稳岗补贴制度,但力度相对较小,且难以直达员工实体,在直达就业过程中往往被打上折扣。对于遭受疫情冲击较为严重的企业,可考虑出台临时性的员工工资补贴政策,由财政资金来承担员工在特定时期内(如三个月或六个月)的部分比例工资及五险一金的支出,针对性和实质性地减轻企业负担。同时还可以临时性提高最低工资和失业保障金标准,超过原有标准的部分由财政资金支付。

从制度层面推动个人贷款宽限合理化。目前,我国对于企业部门相关税收和贷款的缓交政策执行得比较到位,但对于居民部门贷款宽限缺少有力的政策支持。事实上,居民部门房贷、房租、车贷和各类消费贷款规模并不小,且绝大部分银行等机构几乎很少给予宽限。美国在疫情期间,允许居民符合条件的房贷最长可延迟6个月还款。中国不少居民在疫情期间收入受到较大影响,但还不得不按时还款。应做出相关制度性安排,要求银行对于符合条件的个人贷款宽限申请给予支持并严格执行,其中必须包括即使拥有偿还能力但依然想宽限的群体。这类政策还可以延伸到房租宽限贷款。虽然约束房东宽限房租难度较大,但可出台相应政策让房东将宽限房租的权利让渡给银行,并由银行先预支房东几个月的房租,再由租客几个月后将房租以免息或者低息的形式归还给银行。

加大居民消费需求提振的支持力度。考虑到基本国情,像美欧那样直接向居民发放现金补贴的做法并不现实。但发放消费券仍是较为实际的做法。消费券的发放范围可进一步扩大,且发放方式可以更为多样化。建议按照不同群体的个性化需求和收入弹性,多批次、常态化进行发放,并考虑引入一定的消费退税措施。对于企业员工,可通过各地工会组织,以公司日常福利的形式发放,并设置使用范围和时间。对于失业、待业、退休以及自由职业群体,可在所属居委或街道设置领取点。同时针对部分特定大件耐用商品(如汽车和家电),相比消费券,各类力度较大的补贴和降价可能对于需求的激发效果会更好。

引入财政贴息政策,降低首套房贷款利率。建议引导商业银行进一步提供稳定的居民住房信贷支持,下调居民首套房房贷利率100-150个基点,即全国首套房平均利率从当前4.25%附近降至3.25%-2.75%,以刺激住房刚需的释放。为减轻和消除商业银行息差收窄的压力,激励商业银行积极投资信贷,可引入财政贴息政策,对调降的利息给予财政补贴,实施期限可暂为1年。

(作者为植信投资首席经济学家兼研究院院长)

责任编辑:方凤娇 主编:程凯