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谁决定了美国货币政策的成败?

徐忠 2022-10-31 15:43:48

文/徐忠

《21世纪货币政策》一书的作者是2022年诺贝尔经济学奖获得者伯南克。伯南克与其导师斯坦利·费希尔(曾任以色列央行行长和美联储副主席)均是学者兼中央银行家。伯南克在其导师启蒙下对大萧条的成因特别感兴趣,提出了金本位下货币紧缩导致了大萧条的观点;正是对大萧条的深入研究,使伯南克充分认识到金融因素在经济发展和波动中的作用,很早就提出并探讨了“金融加速器”理论。2002年,伯南克加入了美联储理事会,2008年金融危机发生时他刚好担任美联储主席,结合大萧条与货币史的研究,伯南克果断实施QE(量化宽松),推出前瞻性指引,带领美国走出了危机。尽管书名是《21世纪货币政策》,但是本书内容涵盖了美联储的产生、运作和演变,以及历任美联储主席的决策,同时作者作为资深的学者,在书中引用了大量的文献,讨论了自然失业率、中性利率、奥肯定律、长期停滞、全球储蓄过剩、菲利普斯曲线扁平化等学术概念。总之,这本书内容非常丰富,对于了解美联储的货币政策演变非常有价值,适合不同背景人士阅读。

除了受货币政策理论和认识的变化,以及客观环境变化的影响,美联储主席在货币政策决策中起到了至关重要的作用。从美联储的百年历史来看,其中既诞生了沃尔克、格林斯潘等获得世界赞誉的中央银行家,也有伯恩斯等产生较大争议的美联储主席。不同美联储主席的风格不同,对货币政策的认识不同,很大程度上决定着美国不同时期货币政策的成败,有几条线索可以关注。

一、美联储主席的理念一定程度上决定了货币政策操作的方向

从美联储百年货币史来看,货币政策决策要有理论基础,美联储主席对货币政策的认识至关重要。大萧条时期美联储没有很好地认识到,金本位下可能导致货币紧缩与经济通缩。伯恩斯时期将通胀成因认为是成本推动的,而非需求推动,认为通胀和货币没有关系,在货币紧缩和宽松之间采取“时断时续”的政策,这样既没有实现低通胀,也没有实现持续的低失业率。沃尔克认为通胀是和货币有关系的,必须要采取先发制人的策略。格林斯潘在1996年推迟了紧缩政策,是因为他认识到更强劲的生产率增长将缓解通胀压力。伯南克充分借鉴了大萧条的分析,在全球金融危机第一时间实施QE政策并取得了成功。

二、货币政策究竟是先发制人还是后发制人

抑制通胀一直是美联储最重要的目标,但不同时期的美联储主席在这个问题上的策略有明显差异,早期主要是采用先发制人的策略。20世纪50年代,时任美联储主席马丁说过:“当聚会渐入佳境时收走大酒杯。”格林斯潘也提出,货币政策对通胀产生抑制效果是有时滞的,需要一年或者更长的时间,如果不能在出现通胀苗头的初期就果断采取措施,那么必然会付出更高的政策代价,从而抑制增长。这意味着,货币政策要走在市场曲线前面。从马丁到沃尔克、格林斯潘,先发制人是几任美联储主席比较坚持的,在通胀治理层面效果显著。

之后美联储主席的策略发生了转变。伯南克和耶伦的货币政策从强调先发制人控制通货膨胀,过渡到货币政策重视风险管理,再到鲍威尔逐步转向平均通胀目标的新框架。伯南克和耶伦强调风险管理,认为危机后风险是不对称的,通胀暂时起不来,但就业的问题很难解决。耶伦认为,即使出现通胀,进程也是缓慢的,不需要采取快速的措施;同时,其任期内还有货币紧缩过急对经济产生冲击的经历。在没有过多财政刺激的情况下,货币政策强调风险管理有一定的合理性。鲍威尔在2020年8月提出了平均通胀目标的新框架,不介意通胀暂时高于目标,采用更积极的政策来确保充分就业;应对通货膨胀实际上结束了先发制人的策略,走在了市场曲线的后面。尽管耶伦时期通胀没出现什么问题,但在鲍威尔时期,美国通胀开始起来时,鲍威尔一直对外宣称通胀是暂时的,直到2021年底才改口,但通胀预期已经形成。美国居民消费价格指数在一年多时间内从2021年2月的1.7%涨到2022年6月的9.1%。

三、货币政策是遵循规则还是相机抉择

货币政策是遵循规则,还是相机抉择,不同美联储主席的风格也不一样。格林斯潘喜欢含糊其词,是个“讲废话的能手”,希望保留自由裁量权,认为央行不可能比市场更聪明。沃尔克不是纯粹的货币主义者,认为货币政策既是科学,也是艺术,需要随时随地根据形势的变化做出相应的调整,在实践检验中不断完善,机械僵化的做法并不可取。很多人习惯性地认为,沃尔克的成功,实际上就是1976年诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼货币主义理论的成功;沃尔克倡导的“限制货币供给数量”的实践做法,完全就是弗里德曼倡导的“固定货币供给增长率规则”的现实版本。但沃尔克认为:“货币主义的政策建议——找到最佳的货币供给增长率且不论发生什么都要严格盯住——充其量只能说是天真的且危险的误导。”实际上,沃尔克上任后采用货币数量目标抑制高通胀,一个重要原因是转移公众对短期利率的关注,防止遭到对20%高利率的批评,到了1982年,沃尔克放弃了货币数量目标,回到了联邦基金利率目标。

而伯南克和耶伦更强调规则,重视透明度。他们相继引入显性的通胀目标,发布《经济预测摘要》,每年进行几次沟通,出台前瞻性指引,规定失业率到了多少就要出台政策。伯南克时期大幅扩充《经济预测摘要》,包括对经济变量和政策利率本身更长期的预测。此外,伯南克、耶伦时期公开市场委员会会议后召开新闻发布会的频率是每个季度一次,鲍威尔时期增加到每年八次。与市场保持良好的沟通,可以引导市场预期,更好地稳定通胀。但沟通有利有弊,市场并不傻,如果美联储没有兑现承诺,就会有信誉的损失,反而起到负面的效果。

在决策方式上,格林斯潘偏向最新数据及市场人士信息驱动的决策。格林斯潘被称为“艺术大师”的经典案例是对1996年经济形势的判断。按照当时模型的估计,失业率已经低于自然失业率,按照先发制人的策略应该加息,但格林斯潘根据市场数据与小道消息判断,技术与生产率提升将有助于抑制通胀,因此延迟了加息,事后证明这是对的。相对于格林斯潘的数据信息驱动,伯南克和耶伦更偏向模型驱动的决策,这与他们强调规则和透明度是一脉相承的,但模型毕竟是抽象的结果,其是否与实际一致往往是需要验证的。20世纪70年代伯恩斯时期对自然失业率的估计就出现了偏差,实际上可能在6%,但估计成了4%,央行不断实施刺激性政策,导致了大通胀。目前,鲍威尔从模型驱动的决策再次回归格林斯潘的方式,对模型和基于经济数据、来自商业联络人以及真正“接地气”的人士的小道消息进行深入研究。

四、央行与财政的关系

央行避免短期的行政干预并独立制定执行货币政策,是其实现各种政策目标的前提条件。大多数国家早期财政部和央行是在一起的,美联储成立的时候跟财政部也在一起,后来,美联储理事会从财政部的办公地点搬到了位于华盛顿宪法大道上的新总部。“二战”时期,美联储的货币政策没有独立性,必须维持低利率支持政府发债。1951年,财政部和美联储达成一致,同意美联储逐步取消盯住利率的政策,使其可以自由地使用货币政策来推动宏观经济目标,为现代货币政策奠定了基础。尽管如此,美联储主席保持独立性仍然面临很多困难。马丁时期认识到长期赤字和货币宽松可能造成通胀,当1965年底失业率降至充分就业的临界水平时,马丁先发制人对付通胀,宣布将美联储的贴现率提高50个基点;美联储决议宣布后,约翰逊总统把马丁叫到得克萨斯州的农场,把他狠狠训斥了一顿;马丁面对外部压力,美联储在提高利率方面经常前后矛盾,而且常常为时过晚。伯恩斯时期之所以出现了通胀,与其屈服于政治压力、丧失独立性是有关系的,伯恩斯曾担任尼克松的竞选经济顾问,货币政策确实在选举前放松了。沃尔克对独立性坚持得很好。1984年夏天,沃尔克被召集到白宫图书馆面见里根总统,里根总统没有说话,而总统办公厅主任詹姆斯·贝克对沃尔克说:“总统命令你在选举前不要提高利率。”沃尔克的反应是:一句话也没说,直接走了出去。特朗普打破了过去总统不公开批评美联储政策的惯例,但鲍威尔通过与国会发展良好的关系来制衡总统的攻击,保持独立性。

货币与财政的关系非常重要,格林斯潘及之前的主席马丁经常评价财政政策,但之后没有得到延续。在马丁与伯恩斯时期,政府因为越南战争和“伟大社会”计划大幅扩张财政支出,不愿轻易退出刺激性的财政政策,这导致了通胀,这时仅通过货币政策解决是有问题的,马丁也与政府进行了政策上的博弈,但不够坚决。格林斯潘经常评价财政政策,在有关财政政策的辩论中扮演着重要的角色,参与制定了削减赤字的法案,并公开主张联邦政府要勒紧裤腰带。尽管因此遭受了来自国会等方面的很多批评,但他认为这些问题非常重要,付出一些代价是值得的。而到了伯南克、耶伦、鲍威尔时期,出于担心美联储的独立性,他们一般都主动避免格林斯潘式介入财政政策评价的做法。危机后,美国财政部虽然实施了TARP(不良资产救助计划),但财政有一些困难,投入不多,导致美国迟迟走不出危机。新冠肺炎疫情后,美国经济在已经转好、只是暂时出现经济停滞的情况下,拜登政府实施创纪录的财政刺激,并要求货币宽松政策配合。后来美国出现通胀,货币政策就面临两难:如果不加息,通胀会高企;反之如果过快加息,财政可持续性就有问题,同时股市泡沫可能破裂,货币政策就成了替罪羊。另外,货币政策没有其他政策的配合,单兵突进也解决不了太多的问题。全球金融危机后伯南克实施了QE,但由于缺乏结构性改革与财政支出的配合,只能不断扩大量化宽松货币政策。新冠肺炎疫情后,拜登政府刚上台时,美联储新的政策框架以及宽松政策取向并没有立即与新的财政行动相匹配,最终的效果都不好。为了保持央行的独立性,处理好财政与货币的关系,增强政策间的协调配合,格林斯潘、鲍威尔等美联储主席经常要去和国会沟通,向市场公开发声,争取最大程度的支持。

五、央行的银行监管与金融稳定职责

美联储的银行监管、金融稳定职责在成立之初就确定了,并在一系列重大危机的处置上发挥了重要作用。美联储最初成立的时候,最主要的目标不是实施货币政策,而是为了承担最后贷款人的角色,以应对19世纪90年代到20世纪20年代银行体系的挤兑潮、恐慌潮。为了更好地维持银行体系的稳定,美联储被授权审查成员银行的账簿,与货币监理署、州银行监管机构共享银行监管权。在沃尔克时期,1984年,伊利诺伊大陆银行差点破产,该银行得到了美国政府的救助,联邦存款保险公司进行出资,美联储向该银行提供贴现窗口贷款,并与联邦存款保险公司以及其他监管机构在救助行动中密切合作,“大而不能倒”的概念由此诞生。同一时期,储贷行业在利率上行阶段,很多机构资不抵债,产生了1240亿美元的损失,美联储也参与了救助。1994年,墨西哥政府面临无法履行其国际义务的违约风险,美联储无法获得国会批准直接救助。在格林斯潘的支持下,美国财政部利用外汇稳定基金为墨西哥的一揽子救助计划提供资金。在全球金融危机时,美联储援引《联邦储备法》第13条第3款,该条款允许美联储在“异常和紧急的情况下”,也就是正常信贷渠道受阻时,向银行系统外的机构放贷。同时与财政部协调,动用外汇稳定基金创建一个保险计划,以保护货币基金的投资者。危机后出台的《多德-弗兰克法案》在一定程度上限制了美联储、财政部和联邦存款保险公司在危机期间用来稳定金融体系的紧急权力,但保留了银行监管的权力。

货币政策做得再好,如果监管不到位,也实现不了金融稳定。一个重要的例子是,2008年金融危机发生之前几年,货币政策没出现什么问题,在2004—2005年房价大涨期间,住房抵押贷款的利率保持在6%左右,总体水平并不低,但对借贷行为和风险承担的监管不足,未能阻止“耍花招”似的抵押贷款泛滥,监管存在空白与重叠,最后诱发了次贷危机。格林斯潘多年来经常批评房利美、房地美资本不足以及风险操作行为,但没有什么效果。

在美国,股市的财富效应对经济增长作用比较重要,也是美联储金融稳定领域关注的重点。在格林斯潘时期,1987年股市崩盘,10月19日“黑色星期一”道琼斯指数一天暴跌23%。为了控制股市崩盘的后果,防止金融和经济系统崩溃,格林斯潘在股市大跌的第二天早上迅速声明:随时准备提供充足的流动性。20世纪90年代,格林斯潘对股市的估值有着强烈的负面看法,通过加息和呼吁等手段来多次减缓股市的非理性繁荣。2008年金融危机期间,伯南克实施QE,由于房地产不断下行,只能通过推动股市的上涨恢复经济,但在退出量化宽松政策时也不得不考虑对股市的冲击。

六、央行的信誉取决于行动而非口头喊话

通胀的预期很重要,央行稳定预期的能力取决于央行的信誉。如果能稳定预期,央行可以通过付出很小的政策代价来控制通胀,并且有更大的刺激就业的政策空间。20世纪70年代伯恩斯与今天鲍威尔没能控制住通胀,一个重要原因是预期失控了。沃尔克与格林斯潘对通胀控制得很好,形成了20世纪80年代之后二三十年的大缓和时期,这就是央行信誉的作用。但信誉是通过行动取得的,不是通过口头喊话得来的。不能简单地割裂流动性效应和预期效应的关系,尤其要避免言行不一致,损害央行信誉,最终造成预期管理失效。央行的信誉一定程度上还取决于央行行长的个人声誉和沟通技巧。当然,央行在短期政治压力下的独立性和市场机构广泛认可的政策框架也有利于提高央行的信誉。前瞻性指引对央行信誉的影响,在不同央行行长和决策环境下是不同的。

七、美联储的货币政策操作框架的变与不变

金融危机前,联邦公开市场委员会(FOMC)通过所谓的“稀缺储备”机制实施货币政策,即美联储通过调整银行系统的准备金供应来控制联邦基金利率。这是通过在公开市场上出售国债来减少准备金,或者通过购买国债来增加准备金实现的。这就要求密切监控银行的准备金需求,通过公开市场操作,使联邦基金利率停留在目标水平。随着2008年金融危机后量化宽松货币政策的出台,美联储实际转向了一个新的操作框架,即所谓的“充足储备”体系。即银行集体的准备金比过去多,超过通常的日常需求,没有必要从其他银行借入准备金,结果联邦基金利率保持在接近零的水平。当美联储想紧缩货币政策时,考虑到体系内储备金过剩,传统的公开市场操作无法提高联邦基金利率。联邦公开市场委员会不得不在2019年1月宣布长期采用“充足储备”的方案。充足储备框架依靠三个要素使联邦基金利率保持在目标范围内。一是提供银行在美联储充足的储备金;二是利率走廊,包括美联储自己设定的利率,以及影响联邦基金的利率;三是公开市场操作,即纽约联邦交易室执行联邦公开市场委员会的指令,可以通过直接购买或回购国债和政府支持机构债劵来永久性或临时性增加系统中的储备水平。从所谓的“稀缺储备”到所谓的“充足储备”框架是美联储不得不选择的结果;实际上,在货币政策正常化的道路上,美联储货币政策的操作仍在试错的过程中,今后如何演变还需要进一步观察。

伯南克在《21世纪货币政策》一书中花了相当大的篇幅为其量化宽松货币政策和前瞻性指引政策辩护,认为其没有造成金融不稳定、贫富差距、市场扭曲等问题,也没有保护僵尸企业。我相信读者仁者见仁、智者见智。当然,我们对一项政策好坏的判断要看其主要影响。

(作者为中国银行间市场交易商协会副会长,本文为《21世纪货币政策》

一书导读)

责任编辑:方凤娇 主编:程凯