广州楼市。 梁宝欣/摄
本报记者 梁宝欣 李贝贝 深圳报道
11月22日，广东省广州市人大常委会发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意稿）》（下称《征求意见稿》），向社会各界公开征求意见，拟于12月下旬进行第三次审议并交付表决。
这是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。
据记者了解，《征求意见稿》在城中村改造的资金支持、改造方式、公共设施和安置房建设、征收补偿标准、征收流程等方面都做了相关规定。同时还明确了广州城中村改造应当坚持政府主导、市场运作的基本原则，并明确了市政府负责城中村改造工作等职责。
11月23日，广东省规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向记者表示，这是城中村改造新模式取代旧模式新时期的体现。全面推动城中村改造，就是要改变旧模式，即“市场主导，房价买单”模式下房地产化、改造进度慢，且导致规划指标被突破，公建配套落不下去，市场挑肥拣瘦，城市发展严重不均衡，新市民融入不了城市，居住困难的状况。
“新模式下，通过立法来明确新规则，明确各方责任和形成合力，降低补偿预期和成本，使得改造能大规模推进，彻底解决城中村问题。”李宇嘉说。
改造进程缓慢
值得探究的是，为什么广州城中村改造需要上升到立法层面？
中指研究院华南分院研究主管陈雪强在11月23日接受《华夏时报》记者采访时表示，由于广州城中村规模较大，是全国城中村总建面最大的城市，改造任务也十分艰巨。在当前为促进产业转型升级、改善居住条件和生态环境，以及提高社会综合治理水平的背景下，城中村改造步伐亟需加快推进。实际上，广州今年也发布了多项政策推进城中村改造，包括明确多家国企为“做地”主体、制定国内首个针对城中村改造的地方性法规条例、探索城中村改造房票安置政策机制等。
据广州市住房和城乡建设局工作人员今年7月份公开介绍，广州共有272条城中村，其中中心城区有137条。城中村村域面积743平方公里，占广州的1/10，其中常住人口674万人，占全市常住人口的35.8%。
城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已转为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。
李宇嘉则提到，广州对城中村改造进行地方立法的背景是，国家明确了新时期要推动城市更新行动，要为新时期增长注入新动力，解决城市发展不均衡不平衡的问题，推动城市高质量发展和经济转型升级，促进公共服务均等化、全覆盖。
党的二十大报告提出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。此外，今年以来，城中村改造的相关工作得到了加速推进。4月，中央政治局会议首次提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设；7月，“超大特大城市城中村改造”被频繁提及，包括7月21日国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、7月28日，超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开等。
“对广州来说，居住空间的一半左右是城中村，而且低品质、低效率，集中在中心城区及附近，将城市空间分割的支离破碎。新时期，打造新动力，拓展发展空间，推进共同富裕，新型城镇化，就要全面推进城中村改造。既然要全面改造，就需要有立法的支撑。”李宇嘉说。
陈雪强还指出，广州城中村改造这么多年，现在启动立法的契机在于，过去改造速度整体偏慢。当前出台广州市城中村改造条例征询意见稿，一方面也是为了加快推进城中村改造，促进产业转型升级，加快城市经济发展。同时也将释放一定住房需求，有利于加快房地产库存的去化。
值得一提的是，据李宇嘉透露，广州270多个城中村，只完成了不到10个村的改造。
强调公共利益主导下的政府推动
《征求意见稿》明确了广州城中村改造应当坚持政府主导、市场运作的基本原则。其中，在政府职责方面，由广州市人民政府负责本市城中村改造工作，建立城中村改造统筹协调工作机制，研究、审议城中村改造重大政策措施，审定规划计划和资金安排、改造方案等；区人民政府负责组织协调和管理本行政区域内的城中村改造工作；街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府开展城中村改造工作。
“过去，广州城中村改造基本以市场为主导，新时期改造强调公共利益主导下的政府推动，特别是片区综合改造，这就需要通过立法，对市、区、街道、村集体以及各部门的职责进行明确，让各部门认识到工作职责的法定化，从而才能形成有效合力、并联审批、职责分工的工作机制，既有宏观的规划编制落地，也有宏观各个部门的政策扶持，又有微观改造动力的激发。唯有此，才能在明确工作职责的基础上调动多方动能。”李宇嘉指出。
《征求意见稿》还在改造流程、规划先行等方面做了相关规定。李宇嘉认为，流程和规划原则的法定化，是在做持续改造的支撑。过去三旧改造时期，以民企为主导改造模式下，改造流程和规划原则、规划底线和引领没有得到切实的遵循，导致生态、安全、公共设施，历史文化，建筑保护等没有有效落地，公共属性偏被离，房地产化严重，钉子户难以破解。
“而且，城中村改造涉及到的主体多、利益关系复杂多元，需要上下级政府、横向不同部门协调配合。而且，回归公共属性后，更需要协调各方利益、调动各方动能等，就需要法规来支撑。”李宇嘉说。
需要注意的是，此次《征求意见稿》也对“钉子户”下手了，改造意愿征求通过比例与之前相比约下降了13%。
《征求意见稿》指出，纳入城中村改造计划的项目，由区人民政府组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。同时，《征求意见稿》还指明，不服补偿方案的可以走合法程序提起诉讼。若在法定期限内不诉讼又不按照补偿交出土地的，区政府可责令其交地，拒不执行的，可申请法院裁定。
在李宇嘉看来，这强调了公共利益主导的强制性。此前改造意愿表决需要村民大会80%同意，才能启动改造。现在新条例拟定改造意愿表决占比超过2/3成员和村民同意就能启动改造，这个比例下降了13%左右。而对于“钉子户”，官方将依照条例采取更强有力的方式收回土地。这主要是基于成片连片改造的公共利益下，多数主体同意即可启动改造。
未提房票安置
那城中村改造的钱从哪来？
《征求意见稿》里罗列的城中村改造具体资金来源包括：国家有关城中村改造项目的专项补助；政府专项债券等地方政府财政资金；城中村改造专项借款、专项贷款；企业债券、基金等社会资金；其他符合规定的资金。
同时，《征求意见稿》还指明，专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理，以及广州市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。
另在征收补偿标准方面，《征求意见稿》表明，征收补偿一律按照经依法批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿，同时，征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。
在李宇嘉看来，征收补偿是城中村改造的核心，过去由开发商来征收，多半采取高额补偿来实现，流程简单粗暴，没有区分违法合法，历史遗留等，导致高成本。新时期，要贯彻依法征收，就要对征收流程做法定化安排。
此外，《征求意见稿》强调，城中村改造应当先行安排安置房项目供地和建设，加强安置房规划设计和建设管理，确保安置房在合理工期内建成，安置房品质不得低于商品住房水平。确需新建或者改建的生活配套，应当确保配套公共服务设施和基础设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用。
需要注意的是，此前《征求意见稿》并未提及房票安置。而在一个月前，即10月24日通过的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》明确提出，“优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率”。
不过，李宇嘉此前也曾向记者表示，房票安置可能会解决一部分安置需求，当然也取决于最终的政策设计和扶持力度以及各区域未来商品房市场的走势和预期。
责任编辑：张蓓 主编：张豫宁
