罗志恒/文
一、就业市场全景图谱
（一）劳动力与城乡就业概况
2022年我国人口总量为14.12亿，其中15-64岁劳动年龄人口9.63亿，占比68.2%。劳动年龄人口中，初中以上的在校生有0.81亿，再剔除已退休、没有劳动能力或工作意愿等人群，劳动力人数为7.69亿，占总人口的54.4%。2022年就业人员为7.34亿，就业率95.4%；其中城镇和乡村分别就业4.59亿和2.74亿，占比62.6%和37.4%。
城镇就业方面，按就业单位的登记注册类型分，非私营单位就业人员1.67亿，占比36.4%；私营单位就业人员2.92亿，占比63.6%。需要注意的是，这种划分是国家统计局的规范划分方式，非私营单位和私营单位并非是国有企业和民营企业这样的所有制划分。国有和民营是非常粗糙的二分法，实际上部分大型民营企业的股东背景已经多元化，按照统计局的分类属于有限责任公司、股份有限公司，划入了非私营单位。
国家统计局分类口径中的私营单位是较窄的口径，包括由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础的营利性经济组织（即狭义的私营企业）、个体工商户和自雇型劳动者，总就业2.92亿。反之，非私营单位不是只包括国有经济和集体经济，总就业1.67亿，其中国有和集体单位以国家机关、事业单位和社会团体为主，就业人数为0.58亿；还包括有限责任公司、股份有限公司、港澳台商及外商投资公司等，就业人数为1.09亿。
综上，国家统计局关于非私营单位与私营单位的划分更类似于大中型企事业单位和小微企业这样的规模划分。2022年私营企业数量占全国企业单位总数的91.4%，但私人控股企业占企业总数的95.9%，多出来的4.5个百分点主要来自于非私营单位的有限责任公司和股份有限公司。
总体来看，城镇非私营单位相比私营单位，工作岗位更稳定，工资水平也更高，2022年二者的平均工资分别为11.4万元和6.5万元。城镇非私营单位就业的1.67亿人也是缴纳个人所得税的主要人群。
乡村就业方面，务农占比或仍超一半。2022年乡村就业人员2.74亿，全国第一产业就业人员1.77亿（其中包括部分城镇就业人员），在户籍所在乡镇地域以内从事非农产业的本地农民工1.24亿。2019年乡村就业人员3.02亿，其中私营企业和个体工商户就业人员1.43亿。此外，2022年疫情多次反弹导致部分农民工返乡，全国第一产业就业人员占比从2021年的22.9%升至24.1%，反映出土地和务农仍是农村就业的缓冲垫、民生的保障网。
（二）分行业、分年龄、分学历的就业情况
分行业来看，2022年城镇就业人员中，位列前五的行业是制造业、批发零售业、建筑业、农林牧渔业和公共管理业，占比合计达59.2%；但城镇非私营单位就业人员中，制造业、公共管理业和建筑业仍位居前五，批发零售业、农林牧渔业则被教育业、卫生业所取代，占比合计达63.6%。从城镇总体就业和城镇非私营单位就业的行业分布差异中可以看出，批发零售、农林牧渔、住宿餐饮、居民服务等行业以小微企业为主，而公共管理、教育、卫生、金融等行业以大中型企事业单位为主。
分年龄来看，30-34岁和35-39岁在我国就业人员中占比最高，分别为15.2%和14.7%，但60岁以上的也有6.7%。结构方面，非熟练劳动力的青年人群就业难度较大。2022年城镇就业和失业人员中，16-29岁人员分别占比16.6%和34.5%，其中20-24岁即大学生群体问题最为突出，占城镇就业和失业人员的比重分别为5.3%和18.4%。2022年底16-24岁人员调查失业率高达16.7%，显著高于25-29岁人员的4.8%。
与城镇就业的总体行业分布相比，16-19岁人员更偏向于住宿餐饮、制造、居民服务、文体娱乐业，占比合计超出总体26.4个百分点；20-24岁人员更偏向于信息技术、教育、卫生、住宿餐饮、租赁商务、文体娱乐业，占比合计超出总体12.3个百分点；60-64岁以及65岁以上人员则明显偏向农林牧渔业，占比分别为31.1%和54.3%，远高于总体的8.3%。
分学历来看，我国目前就业人群中占比最高的是初中学历（33.9%），其次是高中、本科、大专、小学、研究生，占比分别为19.4%、16.4%、16.3%、11%和2%。结构方面，2022年城镇就业和失业人员中，大专、高中、初中学历的失业占比高于就业占比，小学学历和未上过学的失业占比低于就业占比，主要受年龄和行业因素扰动，后者大多为60岁以上、从事农林牧渔业，失业率较低。本科学历的就业表现略好于研究生学历，更多受行业因素影响。教育、金融、互联网等行业受到较大冲击，对研究生学历人员的负面影响更大，尤其是教育行业，在研究生学历人员的就业和失业中，占比分别为24.6%和24.1%。
与城镇就业的总体行业分布相比，未上过学和小学学历人员更偏向于农林牧渔业，占比分别为49.3%和28.6%，远高于总体的8.3%，他们通常也是60岁以上的群体；初中学历人员更偏向于制造业、建筑业和批发零售业，高中学历人员更偏向于批发零售业、制造业和交运仓储业，占比合计分别高于总体11和10.5个百分点；大学本科和研究生学历更偏向于教育、公共服务、卫生、金融、科研技术、信息技术等行业。
从职业来看，一线的服务和生产人员占比最高，分别为39.5%和21.5%。具体到学历上，研究生和本科学历主要担任专业技术人员和办事人员，大专学历转移至商业服务人员，小学至高中学历主要担任一线的服务和生产人员，未上过学的主要从事农林牧渔业。
二、重点就业人群：高校毕业生、农民工、下岗再就业
（一）高校毕业生是新增劳动力的主体，存在延迟就业、岗位与个人预期不匹配等问题
2022年高校毕业生（大专、本科、研究生）首次突破千万，达1053.5万人，扣除当年研究生招生人数124.2万，仍有929.2万人进入劳动力市场（未剔除专升本人数），占城镇新增就业人数的77%。2024年高校毕业生规模预计达1179万人，《政府工作报告》将城镇新增就业目标上调至“1200万人以上”。
高校毕业生“延迟就业”的现象更加普遍。随着高等教育的普及和总体就业压力较大，求职竞争更加激烈，越来越多的毕业生希望通过提高学历来增加竞争力和优势。然而研究生招生名额有限，大量未被录取的毕业生选择“二战”。麦可思《中国本科生就业报告2023》显示，2022届本科毕业生中，准备考研的比例为7.1%，在未就业人群中占比超过半数。此外，在其他待就业的毕业生中，还有23%的比例在准备公务员、事业单位公开招录考试。
“延迟就业”是就业压力较大背景下的无奈选择。升学深造的本意应是提高人力资本和劳动技能，但部分专业的学历更多是承担“信号功能”，陷入“内卷”。如果不能有效提高培养质量、加强与就业岗位的对接，单纯的研究生扩招也只是将就业压力转移至2-3年后而已。
高校毕业生的就业问题不完全是岗位数量问题，更重要的是岗位匹配问题。毕业后仍在找工作的人群中，有55%曾收到过录用通知，放弃的主要原因是薪资福利、个人发展空间等方面与个人预期不匹配。“招工难”与“就业难”问题并存，高技能高薪资的岗位招不到合适人选，条件相对差一些的岗位对毕业生又缺少足够的吸引力。
（二）农民工群体数量庞大，就业、社保等方面相对弱势
2022年农民工总数为2.96亿，占全国非农就业人员的53.1%。农民工集中分布在制造、建筑、批发零售、居民服务、交运仓储、住宿餐饮等行业，占比合计达82.4%。
随着我国产业结构调整以及年轻一代对岗位偏好变化，农民工就业中制造业和建筑业占比分别从2013年的31.4%和22.2%降至2022年的27.4%和17.7%。批发零售、居民服务、交运仓储和住宿餐饮等服务业吸纳了更多农民工就业，占比合计从2013年的34.1%升至2019年的38.1%。然而住宿餐饮和居民服务业受到疫情严重冲击，占比分别从2019年的6.9%和12.3%降至2022年的6.1%和11.9%。随着疫情消退和服务业快速恢复，农民工的服务业就业也逐步回升。
新增农民工数量在逐步减少。一方面，劳动年龄人口总量减少，城镇化率持续推进，农村的未转移劳动力规模显著下降。另一方面，农村年轻一代的受教育程度明显提高，大学毕业后较易直接落户城镇，不属于农民工队伍。农民工是指户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。
存量农民工年龄逐步增大，学历水平相对较低，容易受到就业歧视。例如，建筑业对体力要求较高，农民工达到一定年龄后便不再受欢迎；制造业智能化程度提升，也更偏好年轻、有一定文化程度的劳动力。2022年农民工平均年龄为42.3岁，40岁以上农民工占比53%，初中及以下学历农民工占比69.3%。此外，相较城镇职工，农民工的社会保障也明显不足，受失业的冲击更大。
（三）灵活就业发挥了就业蓄水池功能，帮助下岗人员再就业
中年失业人员也是需要政策重点关注和帮扶的群体，他们通常背负房贷、车贷、赡养老人和抚养子女的重任，失业将对家庭造成严重的经济冲击。城镇失业人员再就业人数每年都在500万以上。
随着国内生活服务平台经济的快速发展，外卖骑手、网约车司机等灵活就业为失业人员提供了阶段性的工作机会，使其能够在工作过渡期内获得一定的缓冲空间，从而降低摩擦性失业。根据《2023年美团骑手权益保障社会责任报告》，31.6%的骑手因失业而选择配送工作。
灵活就业也是吸纳农民工和青年就业的重要渠道，2024年《政府工作报告》提出要“支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手”。2023年，在美团平台获得收入的骑手数量约745万，来自县域乡村地区的劳动者稳定占据骑手总量的80%，其中超九成为18-44岁的新生代农民工群体。
三、政策建议
促进就业是一项复杂的系统工程，需要综合施策、精准发力、久久为功。必须坚持就业优先战略，把稳就业摆在更加突出位置，以经济高质量发展带动就业高质量发展。
第一，稳增长政策要持续发力，为稳就业创造良好的宏观大环境，稳定房地产形势是当务之急。其一，加快政府债券发行和使用，尽快形成实物工作量，同时要及时根据今年的房地产、出口形势变化做出是否追加预算的调整并在当年使用，提振信心和预期；其二，推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，提振制造业投资和居民消费，坚持“市场为主、政府引导”，避免一刀切的行为；其三，货币政策加强总量和结构双重调节，考虑汇率、中小商业银行风险，适时降准并启动存贷对称式降息，更好支持实体经济发展；其四，房地产政策在构建新发展模式的基础上，继续优化政策，保供给、促需求和稳房价，尽快取消房地产过热时期出台的限制性措施，在一线城市核心地段推出高品质商品房，根据社保缴纳年限等释放部分购房资格指标提振需求。
第二，通过稳定市场主体来稳就业，创造更多就业岗位。慎重出台有收缩效应的政策，例如充分考虑当前稳就业形势，避免出台可能增加企业用工成本等的政策措施；适当加大对劳动密集型行业的支持力度，严格落实国家出台的各项税收优惠政策，针对当前可提供的就业岗位制定有针对性的税收帮扶政策，科学设置政策期限，稳定政策预期；规范监察、罚款等行政管理手段，在城市管理方面为商户经营留出更多的空间。
第三，构建灵活、可竞争的市场机制，以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，加快破除妨碍劳动力市场化配置和自由流动的障碍，促进人力资源优化配置。打破劳动力流动的制度约束，取消户籍限制，渐进推动社保实现省级统筹到全国统筹进程，推动基本公共服务均等化，提高社会保障水平。目前农民工市民化仍有待继续推进，尽快解决医疗、随迁子女教育等问题。加速户籍制度改革进程，降低落户门槛，降低城市公共服务与户籍制度的绑定程度，破除城乡分割，缩小城乡收入差距。
第四，人才培养方面要做好与市场需求之间的衔接。高校应根据市场需求和产业发展趋势，动态调整专业设置，开设符合企业需求的专业，培养市场所需的人才；加强学生实践技能培养，开设职业技能课程，提高学生动手能力和解决实际问题的能力，增强其就业竞争力；加强与企业的合作，通过产学研合作、实习实践等方式，为学生提供接触企业、了解行业的机会，提前适应职场环境，缩短就业适应期；加强就业指导服务，为学生提供职业规划、求职技巧、心理辅导等方面的支持，帮助学生树立正确的就业观，提高就业成功率。
第五，完善公共就业服务。加快就业供需信息系统互联互通，及时发布权威准确的市场供求信息；改进职业指导方式，提供个性化、精准化就业指导；创新服务方式，加强线上线下融合服务；对离校未就业高校毕业生、农民工等重点群体开展专项服务；提升基层公共就业服务能力，推行服务质量评估。
（作者为中国首席经济学家论坛理事）
责任编辑：刘锦平 主编：程凯
