本报记者 钱秋君 北京报道
6月10日，审计署发布的对36个地方政府本级政府性债务的审计报告再次将地方债圈入讨论热点。《华夏时报》记者注意到，从借款来源看，在截至2012年底36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元中，银行贷款占比高达78.07%，依此计算，银行贷款余额规模大约为3万亿。“银行贷款仍然是地方债的第一债务资金来源，银行是地方债务的最大债主。”一位国有大行信贷条线负责人告诉记者。
怎么还债？在还款延期无望的情况下，“借新还旧”、“卖地依靠土地财政”成了多数地方政府的选择。“但这只是将风险滞后，地方债问题更急迫的是需要制度层面的改革。”记者采访的业内人士坦言。
“风险一直都在，就像雪球越滚越大。新风险掩盖旧风险，现在政府、银行做的不是解决风险，而是让风险不断延后不至于突然爆发。”上述国有大行信贷条线负责人坦言。
来自审计署的资料显示，未来3年我国将有超过35%的地方性债务到期，其中2012年、2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元，合计占2010年底债务余额的28%左右。
银行成最大债主
截至2012年底，在36个地方政府本级政府性债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借分别占45.67%、25.37%，是举借主体。从债务资金来源看，在2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。
“地方政府在今年换届完成后，极有可能产生新的投资冲动和较大规模投融资需求，从而使地方融资平台贷款总量控制面临较大压力。”银监会主席尚福林在银监系统内部会议上表示自己的担忧。
尚福林称，贷款到期时间较为集中，财政代偿压力较大，预计共有3.49万亿元贷款将在未来3年内到期。2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元，已超过2012年地方本级财政收入的1.5倍，如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模，这一比率将更高。
中投证券的研究报告亦称，未来2-3年地方政府债务面临偿债高峰期。同时2012年和2013年的地方政府债务负担最为沉重。
事实上，尚福林与机构的担忧并非“空穴来风”。除此逾期债务也是银行、监管层不得不面对的现实。
根据审计署报告显示，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。以高速公路债务为例，调查显示，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。同时对二级公路债务调查显示，3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.09亿元。
记者在采访过程中了解到，政府、银行是相互渗透、捆绑的共同体。对监管来说两难的是，对地方债政策放松，那么坏账兜底的是银行；而如若收紧政策，让缺钱的地方政府更加雪上加霜，同时银行的存量贷款也将面临坏账风险。
面对两难，监管层正在有意识地纠正地方政府的大举融资行为。
银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》（下称10号文）要求，对今年到期的平台贷款，融资平台和地方政府需要制定详细的还款方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源。
对银行来说，也在积极整改。《华夏时报》记者了解到，一家股份制银行对于融资平台新发放贷款必须满足的几个前提条件：一是现金流全覆盖；二是抵押担保符合现有规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款规模、还款方式等方面整改合格；三是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分要纳入地方财政预算管理，并需落实预算资金来源；四是借款人为本地融资平台；五是资产负债率低于80%。
拿什么来还债？
问题是，一面是高额平台贷款陆续到期，另一面受地方政府较高债务比率和政府信用影响，部分区域的地方融资平台短期偿债能力有些不足，审计署就警告“部分地区和行业债务负担较重”。
此时拿什么来偿还债务是包括地方政府、监管层、银行共同面临的问题。审计署报告显示，“借新还旧”再次成为平台贷款短期缓解压力的尚方宝剑。
根据审计署报告显示，一些省会城市本级通过举借新债偿还旧债。调查中，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。同时，截至2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%。
报告显示，“借新还旧”率更高的还有二级公路债务。报告显示，截至2012年，有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率高达66.92%。
除“借新还旧”之外，审计署报告显示，土地出让收入也为偿债来源之一。事实上“土地出让收入”就是地方政府的支柱性财政收入，部分城市占地方本级财政收入的60%以上。
报告显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。
上述信贷负责人坦言，“一二线城市因为地方税收来源多，同时地价相对较高，开发商拿地活跃，由此土地出让金也比较可观，相对偿债风险比较小。”同时说明，真正的风险来自于严重依赖土地财政的三四线城市。
根据审计署数据显示，地方平台结构中，省级融资平台占比仅为30%，地市级和区县级加起来为70%，这些小城镇高企的地方债务是一个危险的信号。
记者采访某省一位县级市政府负责人，他坦言，相比较邻县，他们还债压力相对较小。“相邻的好多县级市，没有企业投资，没有旅游开发，资金进不来，如何还债就成了大问题。在土地财政支撑不下去的时候，只能依靠非税收部分来化解债务危机。”这位负责人口中的“非税收部分”就包括非法集资、乱收费、罚款收入等一些非常规手段。
同时该县级市亦明确规定了政府非税收入包括：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入和其他政府非税收入八项主要内容。
“只要不是很过分，我们也就睁一眼闭一眼过去了。”上述人士坦言，但这样的手段隐藏了更多的危机，一旦这些非常规手段受到疏堵，但是这些县级市的土地财政不能支持，那么债务危机则无处隐藏，只能爆发。
面对此监管层如何缓释风险？对监管层来说，银监会10号文明确要求：压缩县区级平台及高资产负债率平台的贷款规模，特别指出“对于财政收入较低、负债水平较高的非省会城市的地市级平台以及各县区级平台，应减少贷款发放、加大清收力度”。
对银行来说，对策是减少地方融资平台贷款“有保有控”的同时提高现金流覆盖拨备。
以建行为例，行长张建国表示：“我们自身平台贷款控制很严。在比较早的时候，就制定了规则。经过这几年，平台贷款现金流全覆盖的程度很高，达到90%，质量很好。”
