本报记者 刘力图 广州报道
2013年上半年，广州精心打造的十座新城控规集中出台，这意味着广州庞大的造城计划即将上马。
广东多个地市都在酝酿庞大的城市再造计划，其中广州的造城计划尤为惊人。据悉，广州计划在6月30日之前完成并递交9个新城规划，包括广州金融城、海珠生态城、天河智慧城、广州国际健康产业城、空港经济区、南站商务区、国际创新城、花地生态城和黄埔临港商务区。实际上，包括上述递交规划的9个新城在内，广州目前规划要建的概念城已超过13个，暨南大学胡刚教授曾以“百城演义”来形容广州造城计划。
受访专家均认为，广州轰轰烈烈造城运动的动力不仅来自豪奢的土地收入生财账本，还寄托了借道产业融合的新城镇化建设思路。但其背后隐藏的地方投资动力，无疑给巨额的地方债务危机再次埋下隐患。
造城运动卖地先行
在广州政府的规划中，每一座新城都顶着“世界级”的光环，范围涵盖了金融、商贸、教育等领域。广州市政府一位不愿具名的智囊团专家称，新城承载着广州市产业升级的愿望和实现城镇化的基本布局，“这也符合城市更新的长远需要。”
同时，上述专家也向本报记者道出了广州造城计划的另一番心思——“打包不同概念的新区，制造竞相发展的局面，更有利于吸引投资。”
中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师袁奇峰向媒体直接指出，现在的造城其实就是基于两个背景，一个是以萝岗为代表的产业财政背景，另一个就是土地财政背景。造新城目的百变不离其宗，政府财政是决定政府收入行为的一个主要目的。
在业内人士看来，广州国际金融城无疑是政府增加财政收入的“摇钱树”。
据悉，广州国际金融城临近广州CBD珠江新城，在2012年11月底完成控制性规划编制后，首批土地在今年2月正式出让，4宗土地卖地收入近130亿元，相当于2012年广州全部土地出让金的1/3，而该城今年将继续出让9宗地块。按照广州市政府的预算，广州国际金融城今后的整体卖地收入将有望过千亿元。而据上述专家预计，已提交规划的9个新城卖地收入可能会达到9000亿元。
摸清了政府心思的开发商们，开始抢着在规划中的新城“积草囤粮”。广州近两个月产生的“地王”都位于新城板块范围内，分别由佳兆业、越秀集团高价竞得，此举无疑进一步推高了这些新城的土地升值预期。
在广州社科院研究员彭澎看来，广州的新城规划多以产业分布为依据，政府欲通过打造居住、工作、娱乐、购物为一体的“小城”，而开发必然会与土地出让相结合，房地产行业可谓是直接受益者，划分概念城的范围，最终的功能仍然以“居住”作为出发点。
袁奇峰曾表示，广州此次推出的9个新城项目涉及的地块都是此前就已经纳入开发计划的土地，而这次规划的核心在于，提升土地价值，这实际上是政府和市场合作的一场开发。
事实上，广州的造城计划从未停止，从珠江新城、亚运城到大学城等，优先发展房地产成为了以往所有新城开发最显著的效果之一。本报记者在目前已建或正在规划的新城区域内外观察到，新城产业发展得最红火的产业几乎都与大型的商品房楼盘或商业项目综合体相关。
广州市规划局人士向本报记者分析，广州亚运城、珠江新城等新城几乎都实行“卖地先行的路子”，真正的规划和产业配套并没有提前做好，而从以往造城的经验来看，新区域一旦经过“城”的概念的包装后，卖地收益率更高。“这一点，是中国大部分城市追求GDP的通病。”
地方债务压力
造城运动背后隐藏着广州不可小觑的债务压力。
在审计署地方债审计报告中，广州成为了2012年土地收入“资不抵债”的17个省会城市之一。实际上，从2010年至今，广州市卖地收入已连续3年同比下降两至三成。土地出让收入连续两年缩水，导致财政压力加大。
“自1998年发债资金，广州的地方债规模逐步拉大，而占财政收入三分之一左右的土地出让金收入却在下降，不能否认卖地还债是见效最快的方法之一。在债务压力下，土地财政依赖症不可避免。”广州市政府办公室相关人士向记者分析。
广州首次亮出的地方政府性债务的“总账本”显示，截至2012年6月末，广州全市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。截至2011年末，广州市政府负有偿还责任的债务的总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%，均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准，风险总体可控。
广东省财政厅科研所所长黎旭东此前向媒体分析，判断地方债务风险，不能仅看债务总额和债务率，最关键的是要看债务是否还得起，有没有设计好还钱的机制。
根据广州市两会上披露的预算安排草案，今年广州全市卖地收入计划逾475亿，同比增长超过40%，收入和增幅预期较2012年均有大幅回升。上述规划局人士向本报记者分析，今年的卖地收入增长与国家南沙新区和广州国际金融城等新城推地有关。
广州卖地收入增长预算，刺激了市场对这些新城土地创收能力的持续看涨。而某国有银行广州分行从事对公业务的蔡先生表示，拉动银行信贷投放的大户是地方融资平台，如今，由于银行对这批融资平台审查越来越严格，“以往地方政府有项目就能获批的日子已经过去了。”因此，银行对政府新审批的新项目十分谨慎，而那些能获政府优先发展的概念性新城和较好的土地出让预期，成为政府从银行拉动信贷投资的重要筹码。
广州13个新城概念中的中新知识城，就曾在去年与中国人民银行广州分行签订《中新广州知识城金融创新合作备忘录》。此外，记者从广州市政府办公室了解到，广州市各区政府正积极与其他金融机构商讨新城融资合作。
然而，广州一家国有融资平台的项目经理向记者表示，在银行等金融机构提高对地方项目审批谨慎度的同时，金融机构的资金也瞄准了地方政府房地产发展、基建工程、城镇化建设等项目，“实业经济发展缓慢，这些项目的投资收益更高更稳定。”
上述项目经理举例称，广州9大规划新城中的海珠生态城，便要计划投资7.99亿的有轨电车试验段线路，在如今的经济环境下很难见类似这样的大规模投资。企业长期贷款难也影响着银行的贷款结构，金融机构的资金便会考虑争取这些项目，这也是资金涌进基建工程、房地产等回报预期好的优质项目中的主要原因之一。
