本报记者 刘力图 广州、佛山报道
“从去年开始，政府那边就开始多次拖欠工程款，其间也断断续续出现过停工。我多次找过政府领导，他们直接发话说‘要是卖地卖不好，今年的工程更难做，即使开工也没钱完工’。”参与珠三角某市基建工程建设的某施工公司总经理廖智（化名）向记者表示，“房地产开发火不火，几乎成为基建工程生意的晴雨表。”
近几年，地方政府的“土地依赖症”越来越严重。“实业不景气，只有抓住房地产开发这根救命稻草，地方财政才能多扛几年。”珠三角某市一位官员直言不讳地说。
“地卖出去才能还钱”
在有多年承接政府基建工程经验的廖智看来，政府拖欠工程款并非新鲜事，然而，从去年开始，政府拖欠工程款情况愈演愈烈，这让他头痛不已。
与众多珠三角城市一样，廖智所在的城市主要采取先由建设单位垫资建设，政府财政部门向该建设单位分期偿还的方式。廖智从政府了解到，去年出让土地收入缩减，政府可支配的支出能力也在减弱，因此众多市政工程都出现了工程款拖延现象，有些项目甚至已停工。
“一位官员曾告诉我，基建市政工程一直超过政府的支付能力，这些工程的支出要等土地卖出去，才还得起。”廖智表示。
该市多位财政部门内部人士向本报记者印证了廖智的说法。“今年年初至今，很多项目同时上马，新区开发的进度也在加快，这与去年年底以及今年一、二季度，土地出让环节收入比较好有关。”其中一位财政部门人士告诉记者，“其实政府很担心房地产投资开发不景气，一旦不景气，不仅众多基建工程要停下来，还要借钱给公务员发工资。”
上述财政部门人士坦言，尽管多个城市的公共财政预算收入在账面上表现得“并不难看”，实际上都陷入了“差钱”的困境中，难以摆脱“靠卖地吃饭”。
该市对土地出让金的高度依赖仅是珠三角众多城市的缩影。从2011年年底开始，受到房地产调控的影响，对土地财政收入依赖较大的珠三角多个城市在投资方面压力重重，记者了解到，广州、佛山、东莞、惠州、江门等珠三角城市的投资项目，不同程度地出现投资放缓的现象。
佛山市财政部门相关人士向记者透露，包括道路扩展、治理环保和保障性住房建设等方面需要投入巨大的资金，“领导在会上‘喊穷’已经有两年，而且不断地强调房地产调控和经济增速回落直接造成财政偏紧的局面。”
以佛山市政府几年前推动的中心城区旧城改造项目“佛山名镇”为例，该项目拆迁、修缮和建设的资金来源主要来自政府，仅佛山禅城区就提出拿30亿元启动资金。然而，该项目在2011年底已经出现停滞，该重点工程在当年上半年已落实财政性资金10.02亿元，但仅到位5.02亿元，而向银行融到的5.4亿元中，只有2.69亿元到位。
据佛山市禅城区一个工程的施工方透露，禅城区承诺的30亿启动资金，在2011年底到位总资金仅7.8亿元，因此只好减少工程量，在对外围简单修缮翻新后便仓促结束。
上述佛山市财政部门人士透露，如今该旧改项目推进工程依然缓慢，佛山在近年的城市可经营项目推介会上向企业推出三旧改造项目，通过逐步提高资金门槛，能为旧改资金“输血”，缓解公共支出的压力。
“城建放缓，经济业绩增长缓慢，这加大了地方积极推动通过卖地增加土地收入金的动力，只要稍有机会，就不会放过推地的机会。”广东省财政厅一位官员告诉记者。
广州成为地方政府今年迫切出让土地的典型。2013年广州市土地出让金收入预计475.6亿元，而今年上半年广州土地出让金收入已完成全年目标的69%，土地市场高温一直未减，上半年以来，多宗高溢价地块出现。按照政府的推地计划，下半年将会继续加速推地。
“必须依靠土地出让”
上述广东省财政厅官员称，政府并非没有意识到依赖土地财政的危险，多地政府一直强调应重视财政收入结构问题，提高该收入的质量指标。目前，全省的非税收入增长速度远远高过税收增长速度，这反映出财政收入质量已经出现严重偏差。
他坦言，调整财政收入结构问题的预期在现实中“碰壁”，“至少在现在的经济环境下，很难做得到。”
“要是宏观经济情况能保持以往的水平，政府要转型、调结构，才能逐步摆脱对土地财政的依赖，但实体经济确实不景气，为了保持政绩，必须依靠土地出让。”上述佛山市财政部门人士分析道。
事实上，地方政府无法摆脱对土地财政的依赖，与经济下行趋势关系密切。曾经位列“中国市辖区综合实力百强”榜首的经济重镇佛山顺德，在宏观经济形势影响之下，2012年经济增幅只有8%的增长，相对应的工业总产值增速跌到10%以下。
顺德区财税局局长关世良年初对外坦言，由于企业经营困难重重，效益减少，国税、地税部门今年完成任务的难度也在加大，政府钱袋吃紧，政府财政收入将“要靠土地财政补充”。
该区政府毫不讳言其发展思路是，最大限度地发挥土地出让所得，撬动社会资本参与城市升级。顺德在今年上半年间，创下土地出让金收入93个亿，超过2012年全年水平。
记者从多个珠三角城市了解到，地方政府近几年积极推动工业区、经济开发区等投资建设，在政府的计划中，虽然这些投资需要大规模举债，但有助于拉动当地经济。然而，实体经济发展不景气，早年推动建设的这些新区中不乏停工、减产等身影，众多工业区的工程减速推进，政府的创收设想落空。
广州一位长期在珠三角考察的政协人士表示，“早年投资实体经济，还没得到回报，债务已经在那里等着政府了，税收、投资等渠道都堵住财政源头后，政府要发展经济，只能借道房地产投资，这不仅成为最快捷的财政来源，还能撬动基础设施建设等。”
而不少地方政府漂亮的财政数据背后，一直有房地产投资的支撑，一旦房地产投资回落，地方经济不景气就会暴露无遗。
根据广州市12区(市)今年1至5月的经济统计数据显示，天河区的固定资产投资总额最高，23.6%的增速与广州市接近，其中，“房地产投资完成额”累计101.1亿元，占该区固定资产投资的1/5。而花都区则因房地产开发投资出现负增长，同比降了24%。
同时，债务缠身的地方政府也需要借助“点土成金”来还债。
国家审计署日前发布的地方政府本级政府性债务审计结果公告显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元。其中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64％。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍，上述省市已经“资不抵债”。
顺德政府在2008年金融危机之后，已进行了史上最大的融资，一次性向银行财团借款超过200个亿，用于交通基础设施等方面的建设。从2012年开始，顺德原来的融资项目陆续进入还本付息期，全年需要支付债务20亿元。顺德区财税局局长关世良坦言，顺德还债的压力相当巨大，从去年到2014年都是政府偿还债务的高峰期。
“以土地抵债，是经济不景气的环境下，不得不做出的选择。”广州市政府一位官员透露。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，虽然地方债水平仍处于可控区间，但是地方政府依靠卖地还债并不是可持续的。他指出，我国已经存在隐性负债，不断产生借新还旧问题，因此，监管部门应及时掌握信息，有针对性地控制风险。
分析人士称，从2010年起，中央明确要求地方政府通过“土地财政”获利的收入，重点用于改善民生和偿还政府债务，用于保障房建设、教育投入等。现实情况则是，地方政府的土地获利，更多是继续与扩大政府负债相“配套”，进行城市建设与改造，甚至大拆大建。
