本报记者 刘力图 广州报道
“当时征地价格很低，每平方米在40元到65元不等，后来政府出让这些土地时，平均每平方米高达2万元。”广州小谷围岛的村民何先生见证着村里集体土地被政府征收的过程。他表示，土地增值最大的受益者是政府和开发商，而村民只是获得了很小一部分。
记者了解到，由于政府收储土地时规定的拆迁补偿标准并不依据市场定价，却以市场价格将土地使用权转让给开发商，两者的差价可达数百倍。地方政府收储土地时的拆迁补偿价格虽然有一定的提升，但其提升幅度与日益上涨的土地出让价格相比相差甚远。
广州大学城征地样本
何先生所在的小谷围岛，十年前被广州市政府纳入大学城开发的征地范围。“政府当年征地时，跟我们提到要靠村民推动广州的教育发展，又能推动城市建设，我们肯定支持。”何先生向本报回忆当时的征地情况。
记者查阅多份与当年征地相关的资料发现，组织征收土地以及拆迁工作的机构是广州市房管局下属的一个副局级事业单位“广州市土地开发中心”。而这个广州市土地开发中心也是广州市政府的土地收储机构。
据悉，广州大学城整体开发用地为43.3平方公里，面积约1800公顷，征地26000余亩，其中耕地达24000亩。按照相关规定，该征地范围之大已经涉及基本农田，远超出广东省国土资源厅审批权限，必须经过国务院批准。而广州市在对小谷围岛征地之前，并未获得国务院的批复，相关批复也并未提及教育科研用地。
有媒体称，该区域之所以能绕过国务院审批的征地办法是，广州市政府自行将整个小谷围岛分成39个地块办理征地手续，省、市国土部门特事特办。
然而，这一区域的征地工作开展不久后，国土资源部在对全国土地的整顿督查中就指出，广州市番禺区小谷围岛通过“化整为零”所征用的土地属于广东省政府非法批地，需要重新审批，但此后广东省却并没有提交报批材料，关于大学城非法征地的说法也不了了之。
随后，除了少部分难以解决的征地拆迁个案外，政府对小谷围岛的征地事宜基本在2004年初完成。按照何先生以及多位小谷围岛村民的说法，大学城第一期的征地面积18平方公里，平均每平方米的征地补偿价格不超过100元。而按照广州市政府的官方数据和表述，小谷围岛首期征地拆迁费用为46亿元，其村民所获的补偿款项的计算式已属当时征用耕地补偿标准的最高限取值。
但即便如此，广州市政府提供的征地补偿费用与这一区域地块的市场成交价格仍然天差地别。
对小谷围岛的土地征收完毕后，政府进行拆迁、土地前期开发，随后开始陆续对该区域的土地进行招拍挂。此后，大学城的地块以“广州土地市场新贵”的身份，屡屡刷新广州市政府土地出让的收金纪录，这背后离不开大学城偏重房地产开发的因素。
记者查阅该区域相关地块的拍卖资料可知，广州市最早于2003年底对小谷围岛部分村落的地块进行拍卖，起步价位为每平方米3700元。
2008年土地供应市场化之后，大学城首批地块进行了公开招拍挂，当时的成交纪录显示，三宗地块中，只有一宗地块为每平方米3573元，另外两宗均超过每平方米9000元。
此后，这一区域的土地平均价格在2009年出现猛增，达到每平方米两万元以上。在这样的市场行情下，政府推出的大学城地块的出让起始价也逐步提高。五年间，大学城每一宗土地的出让金收入都从千万元涨至数十亿。
广州市国土房管局的资料显示，大学城一共规划有22块住宅用地，面积仅占大学城整体的2%左右，而目前，住宅用地只剩下寥寥数宗。
曾参与大学城房地产开发的广州某知名房企人士为记者算过一笔账，按照坊间的说法，大学城平均每平方米的征地成本是百元以下，而按照官方“46亿征地补偿费用”的说法，每平方米的征地成本也不过在250元左右。
收益七成归政府？
土地储备成本与出让价格产生巨额差价的案例，在全国各地都能找到几近相同的影子。
重庆市长黄奇帆坦言，该市十年总共花了六千亿，债务不高的奥妙在于土地储备。他表示自己2002年刚到重庆就储备了40多万亩地，这十年用了20万亩，每亩地赚200万，这期间产生的四千亿能够让债务保持低位。
按照重庆市的做法，政府收储回来的土地经过出让后，每平方米土地的“净收益”超过3000元。
某知名开发商重庆项目开发经理告诉记者，重庆提供的补偿标准已经较高，相对其他地方的低补偿标准，重庆市的土地收储“净收益”在全国并不是最高的。
他根据自己曾在多地进行前期开发工作的观察所得，大多数地方政府都将巨大的差额归结到土地征收后，要进行的一系列前期开发工作上。
但事实上，这部分前期开发、建设的一级开发费用并不高昂。
陕西省公布2011年出让土地收入安排的支出为216.46亿元，其中用于成本性支出的分别是征地和拆迁补偿支出81.54亿元、土地前期开发68.78亿元、补助被征地农民支出1.22亿元、城市建设支出28.82亿元、农村基础设施建设和其他支出等支出为31.31亿元。
由此计算，成本性支出占到总支出的97%，而征地和拆迁补偿支出以及补助被征地农民支出，与其他开发、建设支出之比约为3∶5，两者相差不大。
有数据显示，政府通过垄断征地，在2003-2012年十年内为城镇化提供了374万公顷土地，通过低价征收农地，然后按市场价格有偿出让，十年内获得了15.2万亿元出让金，扣除征地成本、一级开发成本，政府获得5.5万亿净收益。按此计算，平均每平方米土地的“净收益”为150元。
据悉，国土资源部对武汉、合肥、厦门、汕头、苏州、威海、南通7个城市土地储备机构2006年至2008年间的调查显示：用地出让总价款约为895亿元，其中土地取得和开发等成本费用约730.4亿元，政府纯收益约164.6亿元，平均收益约为成本的22.5%。其中南通最高，为162%；厦门最低，为10.9%。有专家指出，政府的土地收益在合理范围之内。
“这个数字还是较为保守的，土地收储方式分为收购、收回、征地以及置换，不同地块在不同方式下征地的成本并非在同一价格水平，因此，成本存在被摊平的可能。”广东省政府国土部门的官员分析称，此外，政府收储土地回来后，并非全部在十年之内完成出让。他认为，一段时间内的收储成本和出让收入的计算并不合理，计算周期应该要更长而且应该按区域。
有分析显示，各地收储的土地一般分为长远期利用（一般五年以上）的规划储备，将中期即将利用（五年内可供应）的计划储备，将近期即将出让的土地，根据年度供应计划和储备计划纳入实物储备（或称供给型储备）。
一块地从收储到具备开发供应条件，通常需要3年至5年的时间。不少地方政府收储土地后，往往在几年甚至十几年后才开始逐步出让，闲置情况较为普遍。部分地方政府的官方文件曾提及，收储过程中，应重视所收储土地的价值随年份增加的增值空间。事实上，政府对征地的赔偿等费用只是一次性的，被征收者或集体并不能在土地闲置后所获得的增值中分一杯羹。
实际上，有业内专家指出，由于补偿对象不确定，往往造成层层截留，农民实际上只能得到其中的5%-10%，村集体可以得到25%-30%，而余下的60%-70%则归村以上政府及部门所得。
上述广东省官员指出，土地储备制度的目的在于解决提高土地开发规模效益、降低土地开发成本、控制土地价格、规范土地市场、打击投机行为以及开发商囤地等问题。“在房地产市场越来越火热，地方政府债务危机的压力下，现在很多土地收储的做法与初衷有偏离。”他认为。
