本报记者 吴建华 北京报道
财政不透明、地方债风险高、年底突击花钱，乱象背后暴露的正是财政预算管理制度的软肋。现在一套新的为地方财政绩效“打分”的体系正在形成。
财政部日前印发《地方财政管理绩效综合评价方案》。这一旨在督促和引导地方深化财税体制改革，建立现代财政制度，提高财政管理效率的方案明确提出，财政部将每年对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。
近年来，深化预算管理制度改革一直是财税改革的重点工作，而预算管理可以说是财政绩效的“七寸”，今年同样作为改革重点大篇幅写进了政府预算报告。
不过，《华夏时报》记者多方采访却发现，地方财政部门和一些专业人士并不看好这一评价方案的落实。一位接近地方财政厅的人士对记者表示，方案此前并没有向地方广泛征求意见，科学性也存在疑问，恐难落实。
“打分”财政绩效
2009年，财政部推出面向全国的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（下称《暂行办法》），并在2011年4月重新修订。2013年下半年以来，财政部关于深入推进地方预决算公开，政府购买服务有关预算管理问题，激活财政存量资金，加强地方预算执行管理的通知接二连三。
4月15日，作为《暂行办法》的配套细化措施，《地方财政管理绩效综合评价方案》下发到全国36个省（直辖市、自治区、计划单列市）。
根据方案，绩效评价采用百分制，评分内容包括实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理等7个大项、22个小项（共计100分）和严肃财经纪律这一最高减10分的项目。文件还详细解释了各项指标的评价体系，包括分值、权重和计分方法。
例如实施透明预算这一评价指标共计15分，以省、市、县财政总预算、部门预算、三公经费预算公开情况等为对象，评价透明预算实施情况。省级得分，取决于该省公开预算的市、县占全省市、县总数的比例，公开比例越高得分越高。
另外，包括优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理等方面都设计了详细的打分指标和计算公式。
更为重要的是，今后财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。也就是说绩效评估将直接影响省级政府的钱袋子。
辽宁省财政厅一位内部人士对《华夏时报》记者表示，绩效预算并不是新东西，已经摸索好多年了，十八届三中全会以来，又成了一个改革的重点。
在他看来，包括预算的公开透明、法制化、绩效管理都是未来的改革方向，这次出台的方案只是一个具体操作层面的东西，表明财政部要自上而下推动这项工作。
据财政部初步统计，截至2013年底，已有工信部等12家中央部门和22个省级财政部门成立了预算绩效管理工作小组，19个省级财政部门、近一半的市级财政部门和近三成的县级财政部门设立或批准设立了独立的预算绩效管理处室。预算绩效管理的资金规模逐年扩大。初步统计，2013年纳入绩效目标管理的项目约10.9万个，涉及资金约1.34万亿元。
方案恐难落实
看上去真的很美，但落实起来却并非易事。
众所周知，在四级地方政府中市县两级承担着主要的公共服务职能，相对应的省以下的财政支出也主要体现在市县。
河南省某县财政局预算股负责人对《华夏时报》记者表示，该县目前基本上还没有开展这项工作，“省里对县里也有绩效管理的要求，但不太符合实际，难以执行。”
在他看来，这项工作专业性很强，业务要求比较高，既要有较高的文字组织水平，又要有较高的统计分析能力，县级预算部门少有这样的人才；另外，一个县里预算股大多3到5人，事务性工作缠身，没精力、没时间分身，想干好应该成立专门的机构，专人来负责。
全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪对本报记者表示，财政部给下面打分来评估他们的情况，作为一种内部绩效管理的方式是完全必要的，但由于属于自我评估的范畴，有很大的伸缩空间。
“在评估财政支出效果的时候，很重要的一点是谁来评，财政部自己来评吗？实际上，财政绩效好坏按照社会公众的偏好来评价才是最重要的。”蒋洪说。
蒋洪分析称，一级政府，一个部门，或者一个项目的财政支出，究竟多大程度上符合社会公众的愿望和要求，需要通过人大和社会公众广泛参与评价，这样才能更加客观，更加符合绩效评估的本意。他建议，绩效评估要建立两套系统，一个是财政系统内部的，一个是以人大为核心的外部的，而后面一套将更加有效。
财政绩效管理研究与实践都走在全国前头的广东省，早在2003年就从预算编制开始摸索。参与编制工作的广东省财科所所长黎旭东对上述方案就有不少看法。
在黎旭东看来，财政预算实质是“预事来算钱，管事来配钱”，要提高财政支出绩效更重要的是事前的把关，而不是事后的监管。提高财政绩效，根本上要改变财政部只管钱不管事的体制惯性。
“现在很多地方、很多部门还习惯于给多少钱，办多少事，而不是先想好要办什么事，怎么办。这样做出来的预算你要人大怎么审议，怎么看得明白？”黎旭东称，“都讲要预算公开，只有钱公开了事情没有公开，公众能看得懂吗？”
黎旭东一再向本报记者强调，问题的关键是要改变财政“被分配”的局面，在编制预算时要强调预算单位必须说清楚设立专项的依据、实施方案、绩效目标和详实预算等，在此基础上由专家帮助财政部门解决信息不对称，找出部门单位的问题和提出改进意见建议，帮助部门单位提升管理水平和科学用钱的能力，从而编制好预算。
“比如一个100万元就能干的项目，预算单位要了200万元，最后事情办完了你年底一评估说人家绩效水平低，就经常引发矛盾。因为钱是你批的，你又拿一个说不清道不明的指标来考核人家多花了，人家能乐意吗？我们以前碰到很多这样的情况。”黎旭东举例称。
事预则立，不预则废。专业人士认为，财政支出绩效很大程度上在预算环节就已经决定了，这也就是为什么在一些发达国家预算制定要花那么长的时间去讨论审议。而财政部的评估方案恰恰是立足于“加强和改进事中事后监管，提高财政管理效率”。
蒋洪表示，财政绩效评估还有一个约束力的问题，评估之后能不能向有关部门问责，现在看来还没有。黎旭东的建议是：“目前最要紧的是尽快启动中长期财政预算，建立财政资金‘项目库’，使资金真正按照民生需求的轻重缓急来分配。”
改革大事记
2002年 颁布《政府采购法》
2005年 财政部出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》
2009年 出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》
2011年4月 重新修订《财政支出绩效评价管理暂行办法》
2011年 中央各部门陆续公开部门预算
2012年5月 施行《财政部门监督办法》
2013年 多地密集推进地方预决算公开
2014年4月 财政部下发《地方财政管理绩效综合评价方案》
