本报记者 吴建华 北京报道
经济下行压力大，积极的财政政策却不给力，这着实让财政部有点着急。
数据显示，1-4月累计全国财政支出39842亿元，支出进度只完成全年预算的26%。
5月21日，财政部印发《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》，明确指出，“预算执行中还存在部分支出进度较慢、预算资金大量结转、国库存款沉淀较多等问题”，敦促地方政府加快财政支出。
此前有分析人士对《华夏时报》记者表示，今年二季度经济增速可能继续下行，而目前来看名义上积极的财政政策，实际上并不积极。
然而，财政支出前低后高，项目支出集中于下半年释放，是现行财政预算制度下固有的“顽疾”。不改革现有的预算制度，支出进度的问题很难有所改观。
困境
位于山东省济南市历下区十亩园东街7号的山东省农业技术推广总站，是财政全额拨款事业单位。5月29日下午，该站一位负责人面对本报记者询问财政资金下达进度时感到茫然，“我们今年还是那些项目，财政拨款也没有比往年快。”
而在半个多月前，5月12日，山东省发布了《关于进一步加快财政支出进度有关问题的通知》，要求“进一步加快财政支出进度，盘活财政存量资金，提高财政支出效益，充分发挥财政政策在稳增长、调结构等方面的积极作用”。
5月21日，财政部印发《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（以下简称：《通知》），从中央层面强调“有效发挥财政资金在稳增长、调结构、惠民生等方面的重要作用”。据本报记者了解，在财政部通知发布前后，出台相关文件措施的还有广东、云南等地。
“地方上部门从预算批复到预算执行单位大多到三四月份了，在预算批复之前，只给单位拨付人员经费和必要的办公经费。而项目支出和专项支出都要在预算批复后方能执行，因此上半年的支出进度通常比较慢。”河南省一位县级财政局官员李卫（化名）对《华夏时报》如此解释。
统计数据显示，今年1-4月累计，全国财政收入47507亿元，同比增长9.3%，完成全年预算进度34%，而财政支出只有39842亿元，进度只完成26%。
另一方面，饱受争议的年底“突击花钱”一直是难解的顽疾。财政部公布的“2013年财政收支情况”显示，去年12月全国公共财政支出25047亿元，约占全年总支出额的17.92%。2012年12月份全国公共财政支出20816亿元，约占全年总支出额的16.55%。
而中央财经大学财经研究院院长王雍君对《华夏时报》记者表示，财政支出前低后高的病因主要有两个，一个是现行预算申报与审查程序不能过滤掉“事不明，钱先给”，也就是说预算做了，但项目并未明确，钱花不出去；另一个是财政资金层层往下拨，拨款时间太长。
对此，《通知》要求“本级代编预算要尽量在6月30日前分配下达；超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算。上级转移支付要在收到后30日内分解下达到本级有关部门和下级财政。”
据李卫介绍，实际上关于预算支出进度还有财政支出和实际支出两个口径。“从财政部门来看，资金下达给预算单位，就可以列支财政支出，而预算单位何时把钱花出去才是实际支出。”财政部能考核前者，却很难考核后者。
据记者了解，由于预算编制的项目支出尚不细致，而上级财政部门又要求支出进度，于是很多单位违规设立财政专户，这样财政部门可以把资金拨付到预算单位，而预算单位也可以自由决定实际支出时间。
财政部显然也注意到这一问题，《通知》明确表示，“严禁违规将国库资金转入财政专户等‘以拨代支’行为，确保国库资金安全。从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。”
出路
支出进度缓慢和不均衡，年底突击花钱，势必严重影响到财政资金使用效率。
多年以来，从中央到地方财政部门多次发文强调财政支出进度，尤其在稳增长压力大的年份更是如此。
2009年财政部就推出了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2010年有《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（下称：《指导意见》），2013年又有《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》。地方文件更是不胜枚举。
记者注意到，今年5月21日的《通知》虽然比往年细致，但仍然多是一些原则性的表述。为数不多的明确考核指标的提法是关于预算下达时间和预算落实时间的要求，但具体表述又几乎是对2010年《指导意见》的重复。
相比而言，山东省财政厅的通知则更为明确，比如“确保上半年全省公共财政支出进度达到50%以上，力争前11个月支出进度比2013年同期提高2个百分点”。“确保2014年全省公共财政预算结余结转再压减20%以上”等。
不过，业内人士对财政部《通知》的实际效果存有疑问。广东省财科所所长黎旭东认为，预算管理的根本问题不是支出进度，而是预算编制的科学合理性，前者只是一个表象。李卫对此颇有微词：“上面决策者不了解下面实际情况和资金使用效益，只能下达一些指令性数字让下级去执行。”
实际上，预算支出进度缓慢集中表现在项目预算上，而一般预算支出通常比较平稳。
广西柳州市财政局的一项研究显示，据统计，2011年1至10月，全市财政一般预算支出完成124.01亿元，为年初预算的70.2%；但有的部门项目预算支出进度仅完成20%左右。
专业人士普遍认为，造成这一情况的最主要的原因是，年初预算细化程度低，财政预算能否细化到具体项目并下达预算指标，将会对支出预算的执行进度产生重要影响。
广东省财科所的黎旭东认为，预算改革的重点是，由人为分钱转向机制分钱，让事权和支出责任相匹配。“财政预算实质是预事来算钱，管事来配钱”，但现在很多地方事权没有划分清楚，项目也没有具体细化就向财政报预算，钱即使拨下去使用效率也很低。
对此，王雍君建议，应当重塑预算编制程序，确保预算全面性。“每笔支出预算必须明确表述目的和用途”。
“1994年分税制改革以来，财权日益向上集中，造成中央财政好于省，省好于市、县，县好于乡，县乡财政最困难。财力向上集中，然后又通过转移支付一层一层往下拨，也是影响支出进度的重要原因。”李卫认为，“财政资金结余，有钱花不出去，只是中央财政和部分发达地区才有，大多数地方都是钱不够花。”
在李卫看来，要求加快支出进度和经济下行压力大是背道而驰，经济下行压力大，财政部门更应该把精力放在组织收入和压减支出上。
