本报记者 吴建华 北京报道
“预算法修订的条件和时机都已经成熟。”中国财税法学研究会会长刘剑文7月24日接受《华夏时报》记者采访时表示。在他看来，十八届三中全会的决定，以及6月30日中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》已经为预算法修改奠定了基调。
本报记者近日从接近全国人大法工委的人士处获悉，8月份将安排《预算法修正案》的四审，并很有可能进入表决程序。
记者还注意到，近期关于预算法修订的各种建议、研讨会非常密集，多数专家预计，四审中预算法将在三审稿基础上小幅修改后被表决通过。
有望小修通过
历经10余年长跑，预算法修订工作近期加速。
在今年4月下旬，全国人大常委会对预算法修正案草案进行第三次审议后，仅隔4个月该法即将迎来第四次审议。
据记者了解，全国人大常委会通常双月下旬召开，会议议程一般在当月15日左右公布。
刘剑文接受《华夏时报》记者采访时表示，之前他也从相关部门获悉，预算法可能在8月份四审。不过，鉴于事项重大且复杂，最终能否如期进行，他认为还得等8月15日左右人大常委会公布会议议程才能完全确定。
2012年7月全国人大网站发布了预算法二审稿公开征集意见的消息，到今年4月预算法三审，时间过去近两年。二审稿曾因修改力度偏小、个别地方出现倒退遭学界炮轰。三审稿虽然未全文向外发布，但在各界普遍关心的一些重大问题上作了信息披露。
预算法宗旨的修改是刘剑文特别强调的亮点，三审稿中预算法立法宗旨从政府管理预算转向通过预算管理政府。“过去强调预算法是政府管理社会的工具，三审稿一大进步是首次将‘规范政府收支行为’写入立法宗旨，表明预算法更加注重，替纳税人管住政府的钱袋子。”
关于预算公开，三审稿也增加了一条规定，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。”
此项条款除了对预算公开设定时间限制，还要求对公众普遍关心的“机关运行经费”作出说明。此外，三审稿还适度放开了地方发债，并对发债形式、用途作出细化规定。
“即使要四审，能不能通过仍然会有很多争议，但是从我个人判断，如果8月份上会四审，通过的可能性还是比较大的。”刘剑文表示，三审稿相比二审稿已经取得很大的进步，再大幅修改的可能性很小，而《深化财税体制改革总体方案》的出台也为修法通过创造了良好的时机。
近日，一份由李炜光、王雍君、刘剑文、韦森、蒋洪等8位权威财税专家联名起草的修改意见已经成文，将通过一定渠道呈报全国人大。武汉大学税法研究中心主任熊伟教授执笔上述修改意见，在他看来预算法四审通过的可能性很大。
熊伟对本报记者表示，预算法有三个着力点：一是预算否决权，二是预算公开，三是预算监督。三审稿在后两个方面有很大的进步，如对预算公开的主体、期限都做了规定，再次强调了国库集中支付。但是，在预算否决权上却无所作为。“正因为此，我们对预算法不宜抱太高的期望，能在局部有所进步也不错。也许这也是一种技巧，可以降低立法难度，从技术层面做更多的推进。”熊伟说。
争议犹存
虽然预算法修正案有望8月份表决通过，但对于这样一部重要的法律而言，争议或许是永恒的主题。
记者注意到，近期学术界关于预算法修订的研讨、倡议活动十分密集。6月10日，经天和经济研究所发起“百名学者修订预算法”的倡议，随后，6月23日、6月29日连续举办两轮“天和百名学者修订预算法”专场沙龙。
天则经济研究所学术委员会主席张曙光告诉本报记者，目前的预算法并没有监督税收以外很大一部分政府性收入，粗算有几万亿规模，如果要修改预算法，需要把全部政府收入都纳入进来，做全面预算管理。他强调，“目前全国有500多项政府性基金，只有6项是由法律规定的。”
从目前的三审稿来看，财政“四本账”中除了公共预算，其他三本账仍游离于预算法监管之外。而二审稿中“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤，由国务院依据本法作出规定”的条款目前也并未改变。
熊伟执笔的8位专家修法建议主要涉及立法宗旨、预算目标、建立预算委员会、预算公开、国库经理制度五个方面。
建议稿呼吁：建立专门的人大预算委员会，与财经委、法律委并列，专司预算审查监督；落实财政透明度，健全政府财务管理，改善预算公开的范围、程度、方式；明确央行国库的职能，坚持国库集中收付，严格限制、逐步取消财政专户。
天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为，目前人大的预算监督比较薄弱，一个原因就是它本身并没有自己的一套人员。要把预算委员会建立起来，下设一些专门的委员会来做预算的日常的监督，包括预算公开，现在人大在这个方面职能无从发挥。
此外，虽然三审稿关于预算公开已有所进步和细化，但在上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪看来仍然不够。他认为，三审稿关于预算透明方面尚有欠缺，主要是预算公开范围和标准没有明确。
目前，政府收支分类体系设置了收入分类、支出功能分类和支出经济分类。支持功能分类主要是按照政府活动的目的划分，例如教育、医疗卫生、公共安全等。而经济分类就是根据支出的实际用途划分，人员工资、奖金、差旅、接待、会务、汽车购置等行为都在支出经济分类中。
“支出经济分类目前是一个空白，法律上应该公开到类；收入这一方面类款项目，都应该公开。因为支出当中还有很多项目支出，项目支出应有项目预算，分别进行公开，这样大家才能看明白，这个钱花得合适不合适？”蒋洪称。
全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远对目前三审稿的情况不太满意，他认为很多地方只是小修小补甚至是玩“文字游戏”。
“与其这样审议通过不如不要修改法律，因为预算法一旦修改要管很长一段时间，不能再动，现在草草通过，可能会给以后的改革造成障碍。”俞光远对本报记者表示。
熊伟认为，目前预算法修改主要限于技术层面，没有涉及权力运作的根本框架，只要决策者下决心，困难应该可以克服，如财政专户问题、国库集中支付问题、预算调整程序问题、财政透明度问题等。地方债的问题大方向已定，试点也在逐步推开，也不会有多大的争论。至于中央与地方的财政关系，这不是预算法能够解决的，可以回避。
