华夏时报记者 赵士勇 实习记者 侯巧丹 南京报道
8月25日，扬州人施先生早上5点就已经起床，他要在6点之前赶到扬州汽车西站坐去南京的大巴，如果快的话，他可以在8点前到达南京东站，然后转乘公交和地铁按时到南京某政府机关上班。
像施先生这样每周都奔波在南京和扬州之间的“双城族”越来越多，不过这一情况可能很快将有所改变。
8月22日下午，江苏省政府召开新闻发布会，正式发布了《宁镇扬同城化发展规划》（下称“规划”），明确提出了南京、镇江、扬州三市要在2020年实现完全同城化，特别是在交通方面，要实现宁镇扬主枢纽站之间半小时通达、主城区之间一小时通达。而这也是江苏省颁布的第一个以“同城化”为主题的区域性规划。
据悉，宁镇扬同城化已经酝酿10年之久，虽然体量不大，但是其推进并不顺利，其中各市的利益诉求不同是阻碍同城化的最大难题。
宁镇扬同城化试验
从三市区位看，扬州位于南京东北，与南京市江北的六合区接壤，镇江位于南京正西，扬州则与镇江隔江相望，三地主城区之间公路距离均不超过90公里，其中宁扬距离最远，约86公里；扬镇最短，约40公里；宁镇间约79公里。一直以来，南京位居省会，而扬镇两市毗邻而居，三地的资源流动最为密集，同城化具有得天独厚的条件。
虽然南京在三市中实力最强，但最先提出宁镇扬同城化构想的却是扬州。2002年，扬州市首次提出了构建“宁镇扬同城化”；2005年，扬州代表团在省人代会上正式提交了“打造宁镇扬经济板块”构想的议案，引起江苏省的重视。
从时间上看，宁镇扬同城化提出至今已逾10年，直到今年8月22日，正式规划方才出炉，其前期准备可谓漫长。
事实上，虽然该规划首先由扬州提出，其从实力出发号召力显然不够，鼓励南京出面做“带头大哥”成为必然选择，而此时南京正忙于“南京都市圈”规划，其范围除镇扬两市外，还涵盖安徽的马鞍山、芜湖、滁州等市。
在扬州市的大力推动下，直到2011年，宁镇扬同城化战略才被正式列入江苏省“十二五”规划，不过宁镇扬同城化并非独立计划，而是被纳入南京都市圈建设的一部分。
利益分配难题
而对于这份长达68页的宁镇扬同城化发展规划，包括不少相关政府人士在内的各方都对其持谨慎乐观的态度。
“从目前看，宁镇扬面临利益诉求和分配的分歧，还是各自为政。”知名财经评论员宋清辉表示。
曾参与过规划论证的扬州政府人士也坦承，宁镇扬规划之所以旷日持久，主要是因为各市的利益诉求不同，积极性也不同，对于推进的侧重点也是意见不一。
在三市中，南京、镇江的交通优势最为明显，它们都是沪宁高速和铁路的重要节点，南京到镇江乘高铁只要20分钟，但是宁扬的交通却被广为诟病。
目前，镇江到扬州已有润扬大桥解决跨江问题，但是大宗物资运输和客运依赖的铁路却要绕道南京，而南京到扬州至今仅有普通铁路和高速公路，即便是普通铁路，班次也少得可怜。
“扬州到南京的火车每天只有7个班次，最早的也要到10点40分才有，最快的是1小时16分，最慢的要2小时10分，而且还经常晚点。而镇江到南京一共142趟火车。”前述施先生告诉记者，这对于大量南京和扬州两地奔波的上班族来说，只能坐汽车。
“扬州在这个过程中积极性是最大的，最希望的是建设宁扬高铁，但是宁扬快速轨道改造却进展迟缓，直到目前连动车都还没开通，目前两市间仍以公路为主。”曾参与过规划论证的扬州政府人士告诉记者，原因是修建铁路是需要巨大资金的，还要占用大量土地，“光靠扬州的热情不够”。
事实上，扬州市在2013年市委六届五次会议上甚至喊出了“扬州梦就是高铁梦”，反映了扬州突破交通短板的决心。
而对镇江来说，与南京同属苏南沪宁线节点，距离更近，也无长江阻碍，近几年随着南京市区房价的飙升，镇江句容市的楼盘已经纷纷到南京拓客，俨然已成南京的“燕郊”。
“镇江一直想融入苏锡常，所以刚开始对宁镇扬同城化不是太感冒，但这些年发展一直不顺利，于是也开始积极对接南京，利用自己的价格优势争取产业和商业消费转移。”宋清辉分析。
根据记者观察，在2013年以前，镇江官方媒体对于宁镇扬同城化的报道并不多，但是这两年，这一规划开始集中获得当地媒体的深入挖掘，这个态度的转变也值得玩味。
同城化路径探索
“钱能办到的事都不是事，交通建设虽然慢，建成也是迟早的事，但是其他方面的同城化就不是钱的问题。”宋清辉表示，宁镇扬同城化有着广泛的共同利益基础，未来发展前景较好，但是由于涉及行政区划分割，各方发展矛盾也使规划实施面临严重考验。
事实上，同城化最近几年已遍地开花，其中规格最高的是京津冀一体化，其余各个省内也纷纷规划同城化，但从效果来看，除了一些交通设施的改善外，大部分目标都停留在纸面上，很难全面推进，
“国内对同城化的成功经验还很少，同城化也没有明确的定义，各地为了突出政绩也都是各自标榜，还没有完全成功的案例。”宋清辉认为。
江苏省发改委一位不愿透露姓名的官员也承认，交通建设还是相对较为容易实现的，但是其他方面要实现目前仍有困难。
“很多城市内部还没同城化，比如南京江宁的社保还没和市区联网，市内各区还不能跨区招生，市内过江通道仍然还要收费，扬州市区的很多政策文件还不能推行到所有区。”上述发改委人士私下表示。
该人士认为，宁镇扬规划很多内容是务实的，比如定下的GDP、城镇化率、交通等目标，即便是没有同城化规划，实现的难度也不大。但是有些内容也不太切合实际。“比如错位协调发展，产业布局上还是各自为政。”
不过，宁镇扬规划也有不少创新做法，如三市共同设立由区域发展基金、社会发展基金和产业发展基金等构成的同城化发展基金，为同城化基础设施建设、区域环境治理、公共服务资源共享、社会联动管理以及产业合作等提供引导资金。
“这既可以补偿地方利益，又可以避免各自为政，只是目前这个基金的来源结构还没有确定，但是肯定是按照综合实力来掏钱，比如南京可能要多掏一些。”宋清辉认为，这也是同城化朝市场化方向运作的正确做法。
在这方面，宁镇扬规划实际上也做了铺垫，其中在“实施保障”一节中就提出，鼓励金融机构开展金融工具创新，探索三地一体的投融资标准，积极进行异地贷款。同时还要求，加速区域科技资源自由流动与共享，完善人才流动区域协作机制。
“同城化不是行政所能左右的，除非把三市合并了，否则就必须要走市场化与计划的路径，前者是主要力量。”宋清辉表示，同城化不仅是交通便捷化，而是要实现资本与人才的自由无碍的流动。
