华夏时报记者 吴建华 北京报道
素有“经济宪法”之称的预算法终于“修”成正果。
8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，并重新颁布修订后的预算法。新法将于2015年1月1日起施行。而此次修法一个最大的焦点无疑是对于地方政府举债如何规定。
多位专业人士对《华夏时报》记者表示，新修订的预算法关于地方债的条款略显保守。“修法后虽然允许地方政府发债，但审批权限仍然放在国务院，而且加强了举债主体、用途、规模、方式等前置审批条件，未来真正意义的地方政府自主发债还有一个很长的过程。”城市投融资专家丁伯康说。
限额发债
预算法提上修法议程，最早可以追溯到2003年的十届人大立法规划。11年来，起草单位几经变化，草案也数易其稿，如今终于瓜熟蒂落。
原预算法共计79条，8月31日，新修订通过的预算法增加到101条，公众关心的诸如“全口径预算”、“预算公开”、“三公经费”、地方债管理、预算审查等问题，修订后的预算法对此都有回应。
修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地方政府发行债券。此外，还明确了除国务院批准的政府债券，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同时规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
9月1日，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示，为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、方式以及控制风险）作出限制性规定。
楼继伟认为，这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。
中国人民银行研究局首席经济学家马骏接受《华夏时报》记者采访时表示，在地方政府债务管理方面，这次修订后的预算法是一个有里程碑意义的突破。新的预算法标志着以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已经全面启动。
此前，业界对地方政府发债有三种预期，一种是限额管理，一种是空间管理，还有一种是完全自主发债。新预算法对举债规模的规定，相当于明确了限额管理的取向，体现了在理念上开放、行动上相对谨慎的宏观审慎原则。
国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁则主张地方政府自主发债。他近日对本报记者表示，允许地方政府自主发债就会失控的担心是一厢情愿的。市场会“用脚投票”，如果某地方政府负债率已经很高，而且对举债多少、干什么用，以及如何偿还等问题都说不清楚就发债，是不会有人买的。相反，只有允许自主发债，地方人大、金融中介机构以及广大投资者等监督约束机制作用才能有效发挥。“限额发债恰恰表明中央对地方债务的背书，容易引发道德风险。”
“法律允许地方政府发债，同时审批的前置条件比原预算法增加了。”丁伯康认为，此次修法在地方债方面略显保守，可能是决策层认为目前的监管机制尚不完善，地方自主权太大会增加风险。
置换存量
虽然地方债的发行依然受到严格的限制，但“开前门、堵后门”的制度意义依然为各方重视。
马骏表示，用地方债替代传统的融资平台模式，可以明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。
中国人民银行南京分行行长周学东认为，当前，我国的地方政府债务风险在于短期而非长期、在于流量而非存量。地方政府负债期限远远短于投资回收期限，负债期限均值大约为3.5年，而投资回收期限长达十多年，二者之间差距之大超出国际水平。
官方统计显示，在地方财政收入放缓、支出刚性增加的背景下，今年迎来地方债偿债压力最重的一年，地方政府负有偿还责任的已到期债务占到债务总余额21.89%，金额达23826.39亿元。
此外，据2013年全国债务审计报告，政府负有偿还责任的债务中，举债规模最大的一个主体就是融资平台公司，共举债4.07万亿，占比达37%。2013年国家审计署审计的融资平台公司达到7170个。有城投公司管理人士告诉记者，城投债的年利率大约7%，而通过信托方式融资的成本甚至高达11%-12%。
8月27日，楼继伟在作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》明确提道，“对高成本融资的存量债务，允许地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。”
置换存量高息债务，优化期限结构被看作是化解地方债风险的利器。然而与存量的地方债相比，正式的地方政府债券只占很低比重。2014年，国务院批准的地方债券总的发行规模只有4500亿元，远远低于今年到期债务额度。
此外，新发行的地方政府债券有多少能用在置换旧债上尚存疑问。记者查阅2014年国务院批准的10省市政府债券自发自还试点的招标文件发现，发债募集资金将主要用于保障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面，包括新建项目和在建项目的后续融资，很少明确表示用于存量债务的还本付息。
多位专家对记者表示，用政府债券置换高利息地方债技术上并不困难，但预计短期内地方政府债券规模仍然受到严格限制，置换高息债务，化解流动性风险需要较长期的过程。
短期冲击
后门即将关上，前门的口子仍然太小，短期内地方政府基础设施建设投融资会不会受到影响？
“这是肯定的！”丁伯康对本报记者说，“政府性投资如果都由地方债券来解决，在现阶段和未来相当长一段时间里都远远满足不了城市建设的需要。尤其在一些欠发达地区，地方政府财力本身又不强，将来的城市建设资金问题将更加捉襟见肘。”
“有的平台公司的老总感觉到，接下来的路不知道该怎么走，融资职能剥掉了，但平台公司本身的资产质量也不高，经营难以为继，这样的情况还不在少数。”丁伯康说。
长春市一位城投公司高管对《华夏时报》记者表示，自从中央提出剥离平台公司政府融资功能，目前明显感觉到全国各地的城市建设投资速度在放缓。
丁伯康认为，新预算法对于城市投融资有三个明显作用，首先是政府性平台公司市场化转型；其次是促进政府性投资项目面向社会资本开放，也就是现在财政部力推的PPP模式；第三，将会进一步完善政府和市场的合理分工机制。
随着融资渠道收紧，政府大包大揽的城镇化模式已经难以为继。新预算法通过以后，基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（PPP），被地方政府以及相关业内人士寄予很高的期望。
