华夏时报记者 吴建华 北京报道
每年近20万亿的财政资金怎么管，怎么花？
距离全国人大常委会审议通过预算法修正案一个月之隔，10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)，标志着新一轮财税体制改革的“先行军”——预算管理制度改革进入实质操作阶段。
这份近8000字的《决定》详细部署了全面推进深化预算管理制度改革的各项工作，由7大项25条组成，涉及全口径预算、预算透明、跨年度预算平衡机制建立、税收和非税征管、转移支付结构调整、国库资金管理、地方债管理等方面。
中央财经大学财经研究院院长王雍君对《华夏时报》记者表示，预算改革是财税改革的突破口和主线，《决定》是对预算法的细化和落实，至此，有关预算管理制度改革的方向和措施思路已经基本明确，剩下的就是如何落实。“预计财政部将会就《决定》的细化落实进一步出台文件。”王雍君说。
财税改革当头炮
今年以来，预算管理体制改革动作频频。
6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）明确提出，财税改革主要涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。其中，预算管理制度改革被普遍认为是财税改革的突破口和当头炮。
财政部部长楼继伟在解读《方案》时称，“从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行，且今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展。”
记者注意到，《方案》审议通过至今100天里，预算管理体制改革动作频频：8月底，全国人大常委会四审通过预算法修正案，为预算管理体制改革奠定了法律基础；9月21日，全国层面首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，从“规范地方政府债务管理”角度阐述了预算管理改革方向；10月8日《决定》出台基本明晰整个预算管理制度改革方向和措施。
在王雍君看来，《决定》是对十八届三中全会以来预算改革领域形成广泛共识的内容加以明确确认，亮点比较突出主要是三个方面，编制三年滚动财政规划，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及在规范国库资金管理中提到的清理财政专户。“如果非要说哪个是最重要的亮点，应该是三年滚动财政规划。”
《决定》提出，财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。
关于权责发生制财务报告，《决定》提出，“研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。”并且首次提到“研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制”。
三年滚动预算
通常来说，地方部门预算大多9、10月份开始编制。但记者发现今年7月份开始，广西、陕西等地已经开始编制省级部门预算。有分析人士称，这可能是一些地方提前为预算管理体制改革作准备。
一位基层财政局官员对《华夏时报》记者表示，目前由于预算编制人手少，时间短，年度预算都还编制不好，要编制三年滚动预算难度非常大。
据了解，近年来在个别地方试点了编制三年滚动财政规划，但还没有正式建立起这个制度。“由于对未来几年的收入、支出难以准确预测，我们在刚开始编制时将面临不小的挑战，但一旦走上正轨，将发挥很大的效用。”中国财税法学研究会会长刘剑文说。
王雍君说，所谓中期财政规划，在国外通常叫作中期支出框架，财政部以前的提法叫中期滚动预算，其本质是将一个国家的年度预算置于一个中期的财政框架内进行准备。
对于三年滚动财政规划与年度财政预算的关系，王雍君称，“编不好年度预算怎么能编好中期预算，这是一个误解。实际上只有提高预算编制的预见性，编制好中期财政规划才能更好地编制年度预算。”
他还表示，政府通常都是以政策来治理国家，而制定和实施政策需要预算来提供资源和保障，如果预算与政策不能匹配，政策往往成为空想。“政策与预算相脱节历来是我国国家治理的软肋。”为此，应该强调政策要为预算导航，预算支持政策的制定和实施。
《决定》还提到，“改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。”
王雍君认为，一般公共预算审核向支出预算和政策拓展，关键要把政策评估和预算区分开来，对每一项政策的预算影响要进行详细的评估。比如说明年要加强职业教育，压缩普通高等教育，就要考虑政策上的变化在预算上有什么后果。以前光从收支平衡去审核预算，政策消失不见了，为什么如此花钱就找不到依据。
在王雍君看来，《决定》的很多内容与新预算法是相衔接的，是一个行动纲领，会对今后的预算管理产生深刻的影响。
“比如明年的预算开始就要考虑三年滚动财政规划，要在滚动规划框架内来编制年度预算。另一个会对明年预算编制产生直接影响的是对财政专户的清理。”王雍君说。
财政部就《决定》答记者问时表示，下一步将按照国务院要求，全面清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消。
新预算法明年1月1日实施，可以预见，2015年全国财政预算肯定要按照新预算法的要求去编制，像预算公开时限、提高一般转移支付占比、转移支付下达时间等有明确数据、时间约束的措施，将会在明年的财政预算中得到体现。
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