本报记者 吴建华 北京报道
盘活财政存量资金再出实招。
《华夏时报》记者2014年12月30日从接近财政部的人士处获悉，近日国务院即将批转落实盘活财政存量资金十条要求的相关文件，该文件由财政部会同审计署联合起草，目前正在走报批程序。此外，财政部也将择机下发盘活财政存量资金的通知。
作为经济发展的晴雨表，2014年全国财政收入很可能只有个位数增长。
财政部财科所研究员王泽彩对此表示，2014年收入增速下滑，支出刚性增长，管理要求科学化、精细化，在这样的财政新常态下，积极的财政政策要更有力度，盘活财政存量资金、提高资金使用效率显得越来越重要。
多项实招将出
对于即将进入个位数增长的财政收入新常态来说，盘活财政存量资金更显紧迫。
据财政部统计数据显示，2014年前11月，全国财政收入12.9万亿元，同比增加9944亿元，增长8.3%。2014年全年财政收入个位数增长成为大概率事件。
在中央财经大学预算管理研究所所长李燕教授看来，此次国务院对盘活财政存量资金的要求更显具体，也更有可操作性。“既明确了时限，又明确了盘活哪些预算项目里的结转资金，而且对盘活资金的重点投向都做了明确的指向。”
本报记者获悉，2014年11月，审计署专门部署一次大规模的财政存量资金审计工作，动员了直署机关各司局、特派办、派出局以及地方审计机关近3000人对中央本级和18个省市财政存量资金情况进行了审计。此外，围绕国务院常务会议关于盘活财政“沉睡”资金的部署，财政部、审计署近日将分别下发文件督促盘活存量资金的落实。
一边是发行上万亿国债，一边是国库库底资金不断增长累积，财政资金趴在账上睡大觉，资金使用效率不高的问题一直颇引争议。
王泽彩认为，现行预算年度与行政工作年度不匹配是造成资金拨付、支出慢的重要原因。在每年3月底，经人大审批的年度预算正式下拨之前，除了人员工资机关运行费按照往年的序时进度拨付之外，所有的项目支出都无法启动。“我们是用9个月的时间执行12个月的预算，所以每年的第四季度，支出压力都比较大。”此外，发改、农业、国土、水利、教育、科技等享有财政资金分配权的预算单位，项目支出拨付进度慢，也是造成资金结转、结余的重要原因。
2014年6月份，审计署针对2013年度中央预算执行和其他财政支出的审计报告显示，各级财政均有一些资金沉淀，资金使用效益未能充分发挥。其中，重点审计的32个中央部门结存资金974.20亿元，半数闲置超过一年。18个省、市本级财政存量资金近三成（2051.39亿元）由于原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用。
在李燕看来，造成资金沉睡的原因首先在于预算编制精度不够。“从用钱的单位来说，报预算通常会‘头戴三尺帽’，由于信息不对称，财政部门并不知道该项目需要多少钱，因此需要强调全过程的预算绩效管理。”
社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对《华夏时报》记者表示，之所以有大量的存量资金，也是因为不合理的财务制度，使得部分财政资金没法花出去。
存量资金不清
多位接受采访的专家表示，盘活财政存量资金空间很大，但具体有多大规模，能盘活多少资金没有相关统计。
实际上，令人头疼的是，关于财政存量资金并没有一个公认的明确的口径。
存量资金究竟是指预算层面的结转、结余资金，还是央行国库管理机构统计的财政性存款余额（也称国库库底资金）？哪些是支付进度的原因，哪些是真正的“沉睡”资金？需要仔细区分。
王泽彩表示，财政部的口径是年末的财政总决算体现的结转或结余资金，这一数据以人大批准的决算为准。审计署采用的口径，主要是国库的财政性存款余额。“这两个口径有一定差异，有的是由于支付时差产生的在途账目造成的。”
公开数据显示，2003年以来，我国国库现金余额以年均37%的速度增长，2011年以后，国库的月底余额长期保持在3万亿左右。2014年三季度末，这一数据已经达到41304亿元。
在李燕看来，到目前为止，关于可盘活的存量资金并没有一个准确的数字。“首先要确认哪些资金的沉淀是合理的，哪些是不合理的。由于项目支出本身周期长的原因，资金的结转有时是正常的，现在更多要盘活的是结余资金，也就是说事情办完了钱没花出去这种情况。”李燕说。
资金沉淀与盘活存量是一场赛跑。据记者不完全统计，自2010年以来，财政部先后就财政结转结余资金管理、加快预算支出进度、激活财政存量资金至少发文7次，但盘活存量资金尚未出现明显改观。
中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，国库财政性存款，除了沉淀在央行国库单一账户的财政资金，还有很多财政资金闲置在商业银行账户(即财政专户)上。根据央行公开数据，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元左右，政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿元。
专业人士认为，财政专户过多，甚至架空国库单一账户，造成部门利益固化，重资金争取，轻预算执行；重项目安排，轻资金绩效，致使资金闲置浪费，财政调控职能被肢解。
目前，国库单一账户的改革正在深入。按照2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，要全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。
与国库单一账户相关配套的现金管理制度还处于起步阶段。中央层面的国库现金管理渠道主要是商业银行定期存款，地方国库资金管理方面的制度和操作规程尚未形成，普遍存在“暗箱操作”。
对于预算年度与实际工作脱节的问题，王泽彩认为，编制三年滚动预算，可缓解这一问题。因为，三年滚动预算可与部门规划和国民经济计划更好地结合，重点保障三年中长期时间跨度下的预算平衡，不过分强调年度预算平衡。
2014年12月24日的国务院常务会议已经确定，2015年开始在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，财政部将就此发布指导意见。
