本报记者 杨中华 北京报道
以“商业化”为目标，“一行一策”的政策性银行改革方案再次被修正。
4月12日，中国政府网公布国务院批复国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革实施总体方案。国开行定位于开发性金融机构，进出口银行和农发行则定位于政策性银行，并要求三家银行合理界定业务范围，并且强化资本约束机制、加强规范治理。
中投副总经理谢平曾表示，政策性银行改革在中国多次反复，根本原因还在于经济领域中政府和市场的边界不清楚。三家政策性银行不仅有政策性业务，同时涉及商业性业务。
“随着此次明确定位，以及三大政策性银行的领导人均出现不同的变化，此次政策性银行的改革或许能够值得期许。”一位不愿具名的银行人士认为。
开发性如何定位
在商业银行改革之后，三大政策性银行成为改革对象，也形成了“一行一策”的局面。国开行不断地深化商业化改革，同时去年也开始加大了对于“棚户区”改造等的政策性资金投入，形成商业、政策双手抓的大局面。
4月12日，中国政府网发布了国务院对政策性银行改革实施总体方案，国开行被要求坚持开发性金融机构的定位。并要适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用。
开发性金融也是国开行前任董事长陈元在内部多年推进的战略目标。在《政府与市场之间——开发性金融的中国探索》一书中，陈元也描述道，“开发性金融具有‘顺境隐于市，逆境托举市’的强大力量和独特功能。”
陈元在书中指出，“开发性金融是以服务本国发展战略为宗旨，以中长期投融资为手段，把国家信用与市场化运作相结合，是缓解经济社会发展瓶颈制约、维护国家金融稳定、增强竞争力的一种金融形态和金融方法。”
面对此次定位开发性金融以及改革重点，国开行董事长胡怀邦在接受《人民日报》记者采访时讲道，明确开行主要从事开发性业务，如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一支”、支持“走出去”等。同时明确资金来源，开行从事开发性业务所发行的债券，国家给予信用支持，风险权重为零。
同时在完善组织架构和治理结构中，胡怀邦还指出，“增加发展改革委、财政部、商务部、人民银行等部委负责同志作为部委董事，充分发挥部委董事在重大决策等方面的统筹协调作用。”
然而，目前金融机构中，有部委董事的只有中国投资有限责任公司，而部委董事均来自于不同部委的副手。一位银行人士则认为，“增加不同部委领导作为董事，有利于国家战略层面项目的协调推进，也能够更加清晰地看到此次三大政策性银行改革的目标。”
“此次国开行改革，并未触及到更多核心的需要解决的问题。”上述银行人士进一步阐释道，“对于合理界定业务范围，例如国家‘一带一路’发展战略，大型商业银行纷纷表示加大信贷资金的支持，而对于项目，国开行与大行之间如何取舍？”
同时，由于政策性银行不仅开展政策性业务，随着商业化改革，商业化项目的规模也是突飞猛进，进而出现政策性项目与商业性项目区分不清，混合经营、混合核算的局面，造成监管困境，对其实施商业银行监管也不适应。
谢平曾指出改革的两种方案，一种就是机构分立，一种就是分账。机构分开肯定比分账要好，因为有道德风险问题。机构分设，政策性银行回到政策性，该做的商业性业务，规模受财政约束，业务方面进一步明确，不以盈利为目的。
回归政策性
除了国开行定位开发性金融，服务国家战略之外，此次进出口银行在服务国家战略方面也被寄予厚望。
在国务院给予的批复中，进出口银行改革要强化政策性职能定位，坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。
在进出口银行改革方案尚未发布之时，在外汇管理局任职多年的央行副行长胡晓炼出任进出口银行董事长。在改革方案出台之后，胡晓炼出任进出口银行改革工作办公室主任，全面统筹改革工作。
不少业内人士认为，此次将多年从事外汇管理工作的胡晓炼调任至进出口银行，更多的则是有助于承担此次进出口银行改革所赋予的重任。在国家“一带一路”战略形成期以及高铁、核电等产业走出去之际，都需要进出口银行发挥更加重要的作用。
在改革批复中，也要求进出口银行定位明确、业务清晰。“既然定位于政策性银行，要求业务清晰，那么之前的一些商业性的开拓将尽量回缩，做好辅助‘一带一路’以及走出去等项目的运行。”上述银行人士分析说。
除了进出口银行定位于政策性银行之外，农发行同时也被要求坚持以政策性业务为主体，并且对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算。
“除了涉农贷款之外，农发行也进入到商业化市场中，使得农发行商业性项目贷款规模急剧扩大，特别是在地方融资平台等贷款也成为了农发行信贷投向的重要项目。然而商业性贷款与政策性贷款的混营，使得农发行案件频发。”一位业内人士指出。
在2014年审计署发布的报告中显示，农发行存在违规发放贷款、违规处置不良贷款等多项不规范问题。
与进出口银行类似，在改革方案发布之前，3月末，国家税务总局副局长解学智和中行副行长祝树民分别出任农发行董事长和行长职务。
上述业内人士认为，随着新领导的履职，将加强农发行管理与风险的管控，有利于农发行深化改革的推动。
