本报记者 胡坤 赵士勇 北京、南京报道
“我们不是所谓的被叫停，也不是因为利率低。”5月5日，江苏省财政厅的一位工作人员就江苏今年首批地方债未能如期招标这样告诉《华夏时报》记者。
4月23日，计划中的江苏省首批648亿元政府一般性债券未能如期招标。5天之后，财政部下发《关于推动地方财政部门履职尽责奋力发展全面完成各项财税改革管理任务的意见》(下称《意见》)，明确要求加快地方政府债券发行和安排。虽然《意见》紧随江苏地方债招标推迟出台可能只是巧合，但业内人士依然普遍认为，地方债发行遇到了前所未有的困难。对外经贸大学公共政策研究所所长丁建成对本报记者分析称：“地方债不好发了。”
“地方债的发行模式已经发生了根本性的变革。”中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，在新的发债模式下，债券的收益率成为了投资者的首要考虑因素，因此必须要适当提高其收益率，并逐步完善债券市场，此外“还需要货币政策的配合”。
不仅如此，现实情况是，今年地方发债规模成倍大增，却遇到了红火的股市，导致全社会应债能力下降，供大于求成了地方债“滞销”的最直接原因。
地方债不好卖了
《意见》提出，要抓好落实八大重点工作任务，其中一项就是“加快地方政府债券发行和安排”，要求地方合理掌握债券发行时间，抓紧做好债券发行工作。有报道称，《意见》的出台表明“中央着急了”，其导火索就是江苏省地方债的延缓。
此前，江苏省政府为了此次发行债券，曾组建了一支豪华的承销团队，包括工商银行、农业银行、建设银行、中国银行等7家主承销商银行和招商银行、民生银行等4家副主承销商银行，总的承销机构达到了27家。但没想到，原定于4月23日在北京的公开招标并未如期举行。分析原因，业内普遍认为，是地方政府和银行对利率定价没有达成共识，而这也为即将进行的各地地方债的发行蒙上了一层阴影。
“不要过分解读这份文件。”财政部财科所研究员王泽彩称，从市县、省到财政部、国务院再到全国人大预工委和全国人大常委会，地方债券的发行要经过多个环节和流程，《意见》出台的目的就是为了加快这种流程；而且，这也只是其目的之一，针对的是全国各地的地方债发行，并不仅仅只是针对江苏，将《意见》和江苏地方债招标联系起来是没有道理的，“发布《意见》只是财政部的一个常规动作”。
前述江苏省财政厅工作人员则向本报记者解释，4月23日进行地方债券招标只是当时的大致计划，并不是确切时间。“财政部有规定，债券发行招标是要以中债信息网发布的时间为准，我们公布的时间只是一个计划，最终要财政部说了算。”他还透露，省财政厅近期可能会发布一个相关公告，但是具体时间还没定。
尽管有江苏省财政厅的“解释”，但丁建成还是认为，这次江苏地方债没能按预期发行，说明地方债的发行变得困难了。
“不管地方债还是国债，其发行时都要考虑三大指标，即社会的应债能力、政府的偿债能力和本身的发债能力。”丁建成指出，整个社会的资金总量是有限的，而随着中国股市暴涨，人们在投机心理和风险偏好的驱使下，将更多的资金投向了其他的投资品种，从而导致全社会的应债能力出现了下降。
此外，以往地方债的发行规模有限，2014年经国务院批准的地方政府自发自还债券规模仅为1092亿元。但在今年，这一数字上升为1.6万亿，包括1万亿的债券置换、5000亿的一般债券发行和1000亿专项债券发行，整体规模增长了约15倍，供应的大幅增加完全改变了市场的供需结构。
王雍君则指出，地方的发债模式已经由原来的平台贷款转变为如今的发行债券，这带来了新的挑战。平台贷款相对简单，只要有抵押或政府担保就可以，发行债券就不一样了。他指出，要成功发行地方债券需要许多条件，但这些条件目前并不都完全具备，其中最主要的一个就是债券本身的吸引力，即是否具备足够好的收益率。而眼下看来，地方债券在收益率上，在投资者看来并不具备足够的吸引力，“江苏地方债没能按期发行也有这方面的原因”。
燃眉之急待解
地方债的发行之所以受到业界的重视，是因为眼下各地方政府正面临着前所未有的债务压力。
按照审计署的统计口径，2015年地方政府到期的债务总额在3.8万亿元和4万亿元之间，而按照其他口径的估算，其规模要更大。不仅如此，眼下已经到来的二季度正是债务到期的高峰。
对于地方债务的这个“乱摊子”，中央早就心知肚明。早在去年年底，国务院就出台了被业内称为“43号文”的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以加强和规范地方债的管理。2015年春节之后，国务院又推出了1万亿元人民币的地方债务置换计划，允许地方政府把一部分到期的高成本债券转换成中长期的地方政府债券，并随后推出了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》这两个实操文件，为地方政府发行债券清障。在推动地方债的发行上，中央政府可谓不遗余力，而据王泽彩估计，二季度中央可能还会有“新的动作”。
在现实的债务压力下，地方政府也加快了发债的进度。目前，除了江苏外，其他一些地方也开始了置换债券发行的筹备工作。据了解，天津、重庆、安徽、贵州等省市已经确定了首批债券的发行额、期限等，并开始组建债券承销团和选定信用评级机构。而江苏地方债招标的“爽约”，无论如何都谈不上是一个好的开始。在经济增速下降导致税收增加放缓、土地出让收入下降的情况下，一些地方财政开始面临“巧妇难为无米之炊”的困境。
有媒体引用知情人士消息称，财政部和央行正在研究地方债发行配套措施，以提高地方债需求，确保今年首批发行成功。这些措施中包括央行直接从金融市场购买地方政府债券，而这会导致央行向市场投放基础货币，是事实上的“中国版QE”。
不过，针对这种传闻，央行研究局首席经济学家马骏进行了“辟谣”，他表示，央行没有必要以直接购买新发地方债的QE手段来投放基础货币，法律也规定央行不得直接向政府提供融资。
对此，王雍君表示，债券的发行涉及货币政策和财政政策的配合。“对于地方债券的成功发行，货币政策和财政政策的这种必要的配合还是很有价值的。”他说。
目前情况下，地方债已是箭在弦上，不得不发。王雍君指出，要顺利发行地方债，就必须适当提高地方债券的利率。以前的城投债利率比较高，现在的地方债不能差得太远，至少要明显高于同期的银行存款利率。此外，一些配套措施也要做好，比如提高发债的透明度，地方政府要充分透露信息，特别是要提供资产负债表和现金流量表；重视评级，要有权威的评级机构来给债券客观评级；完善目前的债券市场，减少政府的干预等等。
丁建成并不看好举债发展经济的模式，他认为必须摒弃赤字幻觉，探寻经济可持续发展的路径，“政府的财政政策终究还是要回归稳健，发展经济还是要靠创新，靠改革”。
