江枫
近日，所谓“临时仲裁庭”对菲律宾南海仲裁案做出裁决，无论是法律适用，还是事实认定，都近乎“荒腔走板”。国际法院、联合国等也都明确撇清与“临时仲裁庭”的关系。即便中国方面对仲裁坚定采取“不参与、不承认、不接受、不执行”的“四不”政策，但仲裁结果对南海问题走向的影响，仍不容小视。美国、菲律宾等各方料将持续利用仲裁裁决，作为与中国博弈的筹码，中国也需要深思如何尽早稀释仲裁的负面影响，继续增强在南海问题上的主动权。
美国的“成本强加”策略
近年来，美国在南海问题上不断加大对中国的制衡力度，其政策思路一言以蔽之，即“成本强加”。所谓“成本强加”，就是一方面要避免与中国在南海地区爆发直接的、大规模的武装冲突；一方面必须通过外交、政治、军事威慑、法律、舆论战等综合性的政策手段，提升中国推进南海政策的成本，让中国在南海问题上“既难看又难受”，使中国承受周边关系紧张、国家声誉受损等政策代价，从而尽可能地抵消和否定中国在南海问题上的收益。
美国的“成本强加”策略，包括军事和非军事层面的举措。有时是直接性的成本强加，如美国发挥主导性。有时则是间接性的成本强加，如促使其他国家发挥主导性。从军事层面而言，美国的着力点在于强化军力部署、增加军事行动、提升盟友和安全伙伴的军事能力建设。例如，尽快部署针对中国舰艇的新型反舰导弹，让更多核动力攻击型潜艇在南海巡弋、帮助菲律宾、越南等国军队提高两栖作战、近岸舰机巡逻、反潜战、海下作战等能力。
尤应引起注意的是，美国已正式开始实施2015年由国防部长卡特公布的“亚洲海上安全倡议”。该倡议主要针对菲律宾、越南、印尼、马来西亚和泰国，未来也将包括文莱、新加坡和台湾等。这是一个为期5年的项目，预计总额达4.25亿美元。2016年的拨款总额约为5000万美元，今年拨款的85%将提供给菲律宾，其他国家大概获得200-300万美元。该倡议重点是提升东南亚国家的情报、监视和侦查能力，其资金还将用于设立海上联合行动中心、船只维护保养、多边演习等方面。总的来说，就是希望增强美国与东南亚国家的协同能力，密切监视、共同应对中国在南海地区的一举一动。
然而，对中国构成更复杂挑战的是，其实是“成本强加”的非军事部分，通过舆论战、外交战、法律战和规则制定等方式，增大中国在南海问题上面临的国际压力。如此，不仅可以使美国占据道义和国际法方面的优势，凸显美国作为“地区秩序”维护者的姿态，还能借此强化与盟友和伙伴国的关系。一旦中美因南海问题爆发直接武装冲突，非军事层面的“成本强加”举措有助于美国获得更多的国际支持和道义优势。
南海仲裁之后
2013年1月，在美国方面的大力鼓动下，菲律宾阿基诺政府不顾中方劝说和反对，提起并执意推动“南海仲裁”。此次仲裁涉及海洋地物之争、海上划界、海洋环境保护等内容，备受国际社会关注。谁料，“临时仲裁庭”几乎全部支持菲律宾提出的仲裁诉求，否定“历史性权利”，将包括太平岛在内的南海诸岛认定为“礁”。“岛”可以主张200海里专属经济区和大陆架，但“礁”只有12海里领海。按此裁决，无形之中，中国在南海的“断续线”主张就被消解了。
实际上，早在仲裁裁决做出之前，美国就已经开始借此大做文章了。6月初，对中国一贯持强硬立场的共和党政客、美国参议院军事委员会主席麦凯恩宣称，如果中国拒不接受仲裁庭作出的裁决，就是在破坏“基于规则的国际秩序”。麦凯恩还“上纲上线”地表示，东南亚国家应支持美国的立场，要求中国接受裁决，这并不是在中国和美国之间做出选择，而是在“基于规则的秩序”和“强权即公理的黑暗未来”之间做出选择。
如此一来，中国被扣上不尊重国际法治、不遵守国际规则、挑战国际秩序的“大帽子”。不出所料，在仲裁结果出炉后，美国政客在第一时间跳出来向中国施压。除麦凯恩外，前共和党总统候选人卢比奥等参议员联合提出决议案，敦促中国执行裁决结果，要求美国政府据此加大在南海地区的军事行动。
7月13日，参议院外交委员会在仲裁结果刚一公布就专门召开听证会，讨论“南海仲裁案裁决后美国应采取何种行动”。会议邀请前国家情报总监丹尼斯·布莱尔海军上将和前助理国务卿坎贝尔出席听证会。布莱尔也曾担任过美军太平洋总部司令，属于典型的“鹰派”。他表示，美国应对中国划出底线，如果中国在黄岩岛展开岛礁建设等行动，美国就必须毫不保留地支持菲律宾，必要情况下也可使用武力。坎贝尔是美国“亚太再平衡”战略的主要设计者之一，早年也曾在国防部担任过助理防长。坎贝尔也认为，奥巴马政府应警告中国不采取影响地区稳定的行动，以“活跃的公共外交”支持仲裁裁决，确保裁决有“长远的影响力”。
在美国战略界人士看来，仲裁结果将为美国在南海展开更多行动提供“合法性”，包括美军舰船飞机实施所谓“航行自由行动”。美国也在推动越南等国针对中国采取法律手段，提出仲裁申请，让中国继续成为“被告”。甚至有人提出，可以推动其他声索国相互展开诉讼，从而在最大程度上实现南海争端的“法律化”、“国际化”。在此次仲裁结果公布后，越南政府边界委员会前主任陈公轴表示，如果越南感到外交谈判途径无效，就会考虑法律途径。越南方面或要求仲裁庭裁定中国在1996年公布的西沙领海基点基线违反《联合国海洋法公约》，或要求判定西沙诸岛不是“岛”，不能享有200海里专属经济区。
显然，由于美国近年来不断加大对南海问题的干预力度，甚至想通过强化军事应对谋求所谓“武装和平”，南海问题的性质正发生极为重要的变化，即从“地区性领土主权和海洋权益争端”转变为“大国地区主导权竞争”，越发具有大国博弈的色彩。这一变化将具有深远的影响，既给中美构建新型大国关系带来严峻挑战，也进一步增大了中国处理与周边国家关系（特别是东盟）的复杂程度。
在这一背景之下，仲裁结果必将成为美国对华制衡的一大“利器”。本月下旬，“东盟地区论坛”系列会议将在老挝举行，除了东盟十国，美国、中国、日本等国高层政要都将与会。预计届时南海仲裁仍将是热门话题。中国需要更加深入地分析仲裁的多方面影响，避免南海局势恶化，危及中国外交大局。（作者为凤凰国际智库高级研究员）
