本报记者 马维辉 两会报道
传说中的“国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，终于露出了真容。
3月13日上午，十三届全国人大一次会议举行第四次全体会议，国务院机构改革方案公布。内容显示，未来将组建自然资源部，将国土部的职责，发改委的组织编制主体功能区规划职责，住建部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等地资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。
党的十九大报告曾经提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建表示，自然资源部就是十九大报告中所说的“自然资源资产管理机构”，主要行使各种自然资源摸清底数、确权登记、用途管制等职能。而另一个拟组建的生态环境部，则是十九大报告中的“自然生态监管机构”，其职能侧重生态环境、污染排放等方面的监管执法。
避免“公地悲剧”
经济学上，有一个著名的概念叫做“公地悲剧”，是说公地作为一项资源，有许多的拥有者，这些拥有者都有使用权，但无权阻止他人使用。其结果就是每个人都倾向于过度使用，最终造成资源的枯竭。
自然资源，就是典型的公地，过度被砍伐的森林、过度被捕捞的渔业资源，以及污染严重的河流，都是“公地悲剧”的典型例子。
全国人大代表、环保部环境规划研究院院长王金南曾经指出，长期以来，自然资源产权不明晰，是导致资源过度开发利用、环境污染和破坏，从而造成“公地悲剧”的重要原因。因此，要维持生态服务功能，首先必须明确自然资源的产权。
“生态环境保护具有公共物品属性，政府、企业和公众是生态环境治理体系的三大主体，其中政府是生态环境治理体系的主要决策者、监督者和责任者。政府必须承担起保护环境和自然资源的责任，即使是利用市场手段保护环境，也需要在政府的监督下实施。”他表示，“因为市场本身不具备保护环境的能力，反而常常会引发环境破坏。”
此次国务院机构改革，拟组建的自然资源部整合了国土、发改、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘等部门的自然资源资产管理职责，就是要负责对土地等自然生态空间进行统一的确权登记，并对自然资源资产实行集中的管理，统一行使自然资源资产管理者的职责。
管理与监管相分离
既然有了自然资源部，为什么还要组建生态环境部？
王金南指出，生态系统具有二重属性，一是物质（能量）属性，也就是作为自然资源被广泛开发利用的属性；二是生态属性，即为人类提供生态服务，如环境调节、生物多样性等生态产品的属性。
但现实中，这两个属性往往是矛盾的，在自然资源的开发利用过程中，往往伴随着对生态环境的破坏。因此，要按照自然资源开发利用与保护分开的原则，将自然资源开发利用过程中的环境保护纳入生态环保体制。
中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发也表示，自然资源开发利用是自然资源资产管理部门的职能，而与其相关的生态环境保护则应属于自然生态监管机构的职能，如果都归到一个部门并不利于管理。
“因为对于经济价值和生态价值的追求在一定程度上是矛盾的，无法兼顾。”王灿发说，“应该让生态职能监督经济职能。例如，森林木材的生产归自然资源部管理，那么对于湿地、红树林这些生态用地的保护就应交由生态环境部监管。”
毕竟，这方面的例子过去屡见不鲜。两年前修订时引发很大争议的野生动物保护法，就曾经被专家质疑实为“野生动物开发利用法”。
例如，野生动物保护法共分5章，其中第一章“总则”和第五章“附则”是技术性条款，第四章“法律责任”则是处罚条款，核心内容其实就是两章，即：第二章“野生动物及其栖息地保护”和第三章“野生动物管理”。
但在中国人民大学法学院教授周珂看来，这第三章虽然名为“野生动物管理”，但其中大多数条款都是规定如何依法狩猎，如何依法出售和利用非国家重点保护的野生动物，如何依法利用野生动物及其制品等。“因为不能叫开发利用，所以换了一个词叫管理。”他说。
这样比较起来，第二章“野生动物及其栖息地保护”只有10条，而第三章“野生动物管理”则有22条。也就是说，关于保护的规定少，关于开发利用的规定多，有“本末倒置”之嫌。
究其原因，是因为野生动物涉及到“巨大”的利益。周珂表示，自己曾经参加全国人大立法会议，当时就有人大代表提出，中国的野生动物产业正在蓬勃发展，光是熊胆产业就有上千亿元的产值。
责任编辑：李明徽；主编：陈岩鹏
