11月10日，第二届新安江绿色发展论坛现场 马维辉/摄
本报记者 马维辉 黄山报道
全国首个跨省流域生态补偿试点最近又有新进展。
近日，安徽省与浙江省签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》，标志着新安江流域生态补偿机制完成第三轮续约。据了解，第三轮试点为期三年（2018-2020年），延续前两轮的“对赌”模式，浙江、安徽每年各出资2亿元，并积极争取中央资金支持。当年度水质达到考核标准时，浙江支付给安徽2亿元；水质达不到考核标准时，安徽支付给浙江2亿元。
从前两轮试点的实施效果看，新安江水质有了明显提高，跨省断面水质从非常差的地表水环境质量五类标准提高了二类标准。
不过，11月10日，在第二届新安江绿色发展论坛上，黄山市委副书记、市长孔晓宏表示，两轮试点黄山市累计投入资金126亿元，但补偿资金仅有35.8亿元，补偿只是投入的28%，资金缺口巨大。
“根据中国水规院的研究，应该给黄山市的补偿金额应为每年约40亿元，其他学者的测算结论也远大于目前的实际补偿金额。虽然生态补偿的实际补偿金额往往都小于理论测算金额，但很显然，对于黄山市的生态补偿标准需要进一步提高。”宁波大学校长、中国生态经济学学会副理事长沈满洪表示。
“确保千岛湖一类水体质量”
源头活水出新安，百转千回下钱塘。新安江发源于安徽黄山的六股尖，东入浙江与兰江汇合后成为钱塘江的正源，是浙江省重要的水源地。但新安江流域“一江跨两省”的状态，造成了同一流域难以得到统一管理。其结果就是新安江水质不断恶化，到2008年时皖浙两省交界断面的水质已经变成了非常差的地表水环境质量五类标准，严重威胁到下游居民的饮水健康。
2012年，在财政部、原环保部的牵头下，浙江和安徽正式实施横向生态补偿试点，成为全国首个跨省流域生态补偿试点。
试点的最大亮点，是皖浙两省的“对赌模式”。每年由中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，以安徽、浙江两省跨界断面水质的监测数据为依据。若年度水质达到考核标准（P≤1），则浙江拨付给安徽1亿元；若年度水质达不到考核标准（P>1），则安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政将把3亿元全部拨付给安徽省。
“亿元对赌”的制度设计，开启了中国跨省流域上下游横向补偿的“新安江模式”。第一轮试点期间，安徽省每年都达到了补偿条件，连续3年获得浙江省拨付的补偿资金。
2015年起，皖浙两省又启动为期三年的第二轮试点，仍是延续了第一轮的“对赌模式”，只是生态保护标准和补偿力度进一步加强。皖浙两省每年各出资2亿元，中央财政按照递减原则从2015年到2017年分别出资4亿元，3亿元和2亿元。
两轮试点实施下来，新安江的水质有了明显提高。跨省断面水质达到地表水环境质量二类标准，每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水。今年4月12日出台的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报告(2012-2017)》也显示，2012年至2017年，新安江上游流域总体水质为优，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类，营养状态指数由中营养变为贫营养，与新安江上游水质变化趋势保持一致。
“新安江水质的改善确保了千岛湖一类水体的质量，在工业化过程当中，哪怕是保持原有的水质也是非常不容易的，这说明跨省流域生态补偿制度的实施效果总体是好的，发挥了重要作用。”沈满洪说。
“补偿只是投入的28%”
虽然前两轮试点在环境方面取得了良好的效果，但经济上“投入多，补偿少”一直是让黄山市头疼的痛点。
黄山市市长孔晓宏表示，两轮试点，黄山市累计投入资金126亿元，但补偿资金仅有35.8亿元，补偿只是投入的28%。随着第三轮试点的实施，新上项目的建设和已建项目的运行维护仍需大量投入，资金缺口巨大。
“同时，为了保护水环境，近年来我市放弃了很多发展机会，尤其是3000多名沿江渔民退养网箱、遭受很大损失。虽然试点资金给予一定补偿，但这种补偿是‘输血式’，对地方发展更为重要的‘造血式’支持比较少。”孔晓宏说。
沈满洪也表示，现有补偿资金基本上用于生态保护的工程建设，除了生态公益林部分补偿给林农，几乎没有体现上游生态保护的机会成本——因特殊严格生态保护所导致的发展机会的散失，以及由此引起的政府财政和居民收入水平的上升缓慢。
此外，在最近刚刚签约的第三轮试点中，中央财政是否参与，目前还没有明确的表态。如果中央财政退出，安徽省这轮试点期间得到的补偿金额又将减少9亿元。
“安徽有安徽的诉求，浙江也有浙江的诉求，自由恋爱难以成功。财政部和环境部在补偿方案制定、补偿价格谈判、补偿标准确定、跨界水质检测、补偿资金支付等方面均发挥了重要的‘协调者’角色，中央政府部门的综合协调才是跨界流域生态补偿机制的‘压舱石’。”沈满洪说。
如何让“绿水青山”变成“金山银山”？
关于中央财政能否退出的问题，中国财政科学研究院资源环境研究中心主任研究员陈强少个人认为，应该对新安江跨省流域生态补偿机制过去6年的实施效果做一个绩效评价，出台一个公开、透明、科学、合理的评估报告，对政策效果进行评估。
“绩效好的政策原则上要优先保障，绩效一般的进行督促和改进，绩效不好的则要取消退出。中央专项资金不能长期化和固化，不能成为‘唐僧肉’，使命完成之后也应该及时退出。”他表示。
在沈满洪看来，在第三轮试点中，中央财政不应该退出，但出资比例可以适当下降。安徽省的投入也应该保持稳定。按照“谁受益，谁补偿”的原则，浙江省的出资比例和绝对值则都应该增加，如每年4亿元。
此外，还可以加强上下游区域合作。沈满洪表示，跨省流域生态补偿制度重点是为了解决生态保护问题，仅仅依靠补偿资金黄山市是解决不了“全面小康”任务的，还是应该充分利用各自的比较优势来推动黄山市的绿色发展。
“比如说，杭州土地少，黄山土地多，可以考虑从黄山市的开发区中划出一定土地，由杭州市和黄山市按照生态效益、经济效益和社会效益综合效益最大化原则进行共同开发、共同招商、共同管理、共同受益。”沈满洪说，“只有自己真正具有造血功能以后，才能排除居民、企业污染水源的风险。”
事实也确实如此。据了解，第三轮试点期间，在货币化补偿的基础上，皖浙两省还将探索多元化的补偿方式，推进上下游地区在园区、产业、人才、文化、旅游、论坛等方面加强合作，进一步提高上游地区水环治理和水生态保护的积极性。
E20环境平台董事长傅涛也表示，补偿资金即使再增加，也只是很少的一点钱，黄山市必须要自己图变，走绿色发展的路子。例如，借助环境改善的契机，走有机农业的道路，生产无农药残留的茶叶。过去，有农药残留的贡菊价格只有300元/公斤，而无农药残留、出口的贡菊价格则可以达到2000元/公斤，经济价值提升了7-8倍。
“如果只是治理环境，没有产出，那环保就是成本。只有做通了，让环保成为一个起点，从终点站变成中转站，才能实现良性循环。”傅涛说。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
