马维辉/摄
本报记者 马维辉 肇庆报道
2018年，对于中国环保企业来说可谓“流年不利”。
从5月的“东方园林发债事件”开始，环保企业的资金链危机逐渐爆发，影响迅速波及整个行业。尽管政策层不断喊话，但直到年底，还是有不少企业仍然深陷资金链泥潭中无法自拔，不得不断臂求生。
为何到了如今这步田地？有的企业把原因归咎到了PPP清理整顿。他们认为，正是因为去年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（业内称“92号文”），导致PPP不规范项目大规模清理出库，有的省份开始叫停PPP项目，才使得很多环保PPP的中标大户陷入财务困境。
12月1日，由全国工商联环境服务业商会举办的2018中国环境上市公司峰会在广东肇庆举行，这是一年一度的环保行业盛会。桑德集团董事长文一波、首创股份总经理杨斌、威立雅中国区副总裁黄晓军……这些行业大佬们聚到一起，其中的议题之一就是“PPP困惑与制度探讨”。
“中国式PPP”到底对不对？过去一年，PPP“刮骨疗毒”取得了什么成效？未来，“新PPP时代”究竟走向何方？在这场激辩之后，答案或许已经浮出水面。
“教会了学生，老师就失业了”
民营企业对于PPP的怨言已经是老生常谈，令人没想到的是，几乎没怎么参与的外资企业对PPP也有很多不满。
苏伊士新创建执行副总裁孙明华表示，PPP最早是从英法等国开始推行的，所以苏伊士、威立雅等外企早期对中国PPP的推广做了不少贡献。苏伊士很早就在澳门以PPP的形式做了供水特许经营，威立雅也在成都做了中国的第一个PPP项目——成都水六厂项目，这些项目后来都成了住建部、发改委等组织学习、参观的典范。
“2013年，当发改委、财政部两大部委力推PPP之时，我们的老外非常兴奋，他们觉得这是自己的强项，因此都‘摩拳擦掌’地准备大干一场。”孙明华说，“不过，在参与了两个PPP项目的竞标之后，老外突然发现有些不对劲，因为与他们所想象的PPP有很大不同。”
再后来，市场又进来了一批竞争者，很多建筑企业都成立了环保公司，大举进军PPP项目。“我们就更傻了，因此，在这一轮的PPP大潮中，外企基本上没有参与其中。”孙明华说。
威立雅中国区副总裁黄晓军也表示，“中国式PPP”跟他们理解的PPP有很大差别，不是他们熟悉的业务，所以他们决定还是“以看为主”。
“PPP中的三个‘P’，第一个‘P’是指政府，第二个‘P’强调的是专业性，第三个‘P’则是指合作伙伴，这就意味着大家要有同等的市场地位、同等的收益权和同等的风险责任。”黄晓军说，“假如离开了第二个专业性的‘P’和第三个合作伙伴关系的‘P’，这个PPP可能是我们比较难以理解的。”
他表示，一个PPP合同，有两点是至关重要的。一是明确的价格机制、回报机制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服务边界，以法律来保障。
对于黄晓军的观点，孙明华也表示认同。她表示，很多人问她为什么不做PPP？其实原因很简单，一是这些PPP项目回报太低，他们接触的最高只有7%，根本达不到他们的投资要求；二是风险太大，除了项目本身的风险，政府的支付能力和支付信用也存在疑问。
“基于以上两点，我们这些年没有参与任何的PPP项目。前几天我们发布了一个新闻公报，说苏伊士参与了武汉的一个PPP项目，但那也是跟着其他企业一起做的，而且我们只占投资的0.1%。”孙明华说。
“用一句笑话来形容，在PPP这件事上，老师教会了学生，然后老师就失业了。”孙明华表示，“希望在‘新PPP时代’，在两大部委的政策整改之后，有了明确的政策和方向之下，也能给我们外资企业参与PPP的机会。”
“英国的情况跟我们不一样”
在刚刚过去的这一轮PPP大潮中，咨询公司或许是最受益的人之一。以大岳咨询为例，总计参加了一万多个PPP项目的咨询，PPP项目合同总额度达到了上万亿，大岳咨询董事长金永祥也因此成为闻名全国的PPP专家。
谈起“中国式PPP”的得失，金永祥首先表示，企业都在强调PPP踩刹车带来的风险和损失，但没有人提到过去几年因为PPP自己“得到了什么”。实际上，过去5年，正是因为PPP的大力推广，才使得很多企业收获了大量新业务，实现了规模的增长。
“英国大使馆到我们公司来搞调研，我就跟他们说，你们英国跟我们情况不一样。你们法制健全，有契约精神，做项目主要是专家主导。而我们的项目长官意志起很大作用，项目决策时不光要就项目论项目，还要看这个项目对整个城市的未来发展会怎样。”金永祥说。
因此，在金永祥看来，中国的国情决定了我们的PPP一定是“中国式PPP”。上世纪90年代的时候，金永祥做项目时还曾经用卡车来拉过文件，那都是国情决定的。
“尽管我们的PPP有很多缺点，但它有一个优点就是量大。正是因为量大，所以这一次‘中枪’和‘躺枪’的企业才会特别多。也正是因为量大，才意味着中国的PPP已经不是一个简单的融资模式了，而是变成了一项经济政策。现在所有传统上应该由政府、财政投资的那些项目，在开始建设时都要想一想，要不要采用PPP模式。”金永祥说，“我们不要拿中国的PPP和国外的比，而是要拿PPP跟其他经济政策比，如平台融资、政府购买服务、专项债、土地财政等。这样一比，PPP还是中国当下最好的一种选择。”
其次，PPP还培养了一大批中国环保企业，推动了中国环保产业的发展，同时也解决了中国的环境问题。从这一点讲，每个人其实都是PPP的受益者。
此外，PPP也给整个国家带来了一些改变，使得地方政府的决策更加科学了，通过竞争让环保产业的效率大大提高了，实现了规模化和专业化。
“过去，我们每个城市都有一个自己的污水处理厂，管理效率也比较低下。”金永祥说，“现在，像北控这样的大企业已经达到了3千万吨的处理规模，这就意味着可以制定一个更好的制度体系去管控，还可以到北欧去买技术。无论在技术上还是管理上，水平都可以有很大提高。”
最后，PPP还有一个好处，就是提高了地方政府的财政透明度。
“我跟财政系统打交道这么多年，发现有一个奇怪的现象，他们总也搞不清楚地方到底有多少债务，每年都要搞几次调查。现在PPP推行后，地方的建设项目全都公开了，公开就意味着中央政府监管的时候更加容易了。因此，PPP也使得我们国家在治理现代化方面迈出了非常重要的一步。”金永祥说。
“清理整顿后将迎来新时代”
在这场关于PPP的论战中，财政部PPP中心项目官员张戈可能是发言嘉宾中最年轻的一位，看起来还不到三十岁。面对各位企业大佬的轮番炮轰，她虽然最后一个发言，但态度仍然不卑不亢，微笑着一一回应了企业们的质疑。
首先，她解释了财政部力推PPP的初衷。过去5年，财政部牵头来做PPP改革，是把它上升到了“国家治理体系现代化建设”的高度。宏观层面，PPP有利于国家治理现代化；中观层面，PPP推动了行政体系改革、财税体制改革和投融资体制改革；微观层面，PPP关注项目的物有所值（Value for Money）、全生命周期管理、按绩效付费、信息公开、让专业的人做专业的事等。
“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先试的探索作用，充分释放‘放管服’改革红利，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快公共服务补短板建设。通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费和透明公开等创新机制，全面提升公共服务供给效率。通过放宽准入、打破垄断、鼓励竞争等，让各种所有制企业公开公正平等竞争，充分释放出社会资本创造创新活力，丰富了公共服务供给方式，提高了供给质量，降低了供给成本。”张戈说，“在立足我国基本国情和发展阶段的基础上，积极借鉴国际经验，实现项目管理模式与国际通用做法相容互通，服务‘一带一路’建设。世界银行2018年度《PPP采购报告》对全球135个经济体的PPP政策法规进行打分对比，中国PPP居于全球中上游水平。”
随后，她又解释了过去一年发生变化的原因。
“在PPP改革中，部分地方出现泛化异化等不规范发展问题。2017年7月全国金融工作会后，过去一年，财政部按照党中央国务院部署要求，迅速行动，全面清理整顿PPP市场，坚决刹住泛化异化乱象。去年8月份以来，财政部下发一系列规范整顿文件，建立了中央、省、市、县四级PPP项目财政支出责任实时动态监测系统和风险预警机制；对PPP项目财政支出责任超过本地区一般公共预算支出10%红线的地区坚决停止新项目入库。从去年专项整顿工作开始到今年10月份，共清理退库2,428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2,005个项目、涉及投资额3.1万亿，共约占管理库项目规模的一半。”张戈说，“这是PPP必须经历的阵痛，我们不规避问题，目的是治病救人，确保PPP行稳致远，PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代的发展。”
针对有企业提出的“PPP制度创新”的问题，张戈回应称，5年来，财政部进行了“五位一体”的制度体系建设，即法律、政策、合同、指南、标准的制度体系。优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引，出台PPP风险管理指引、PPP绩效管理指引和污水垃圾领域项目标准合同，建立PPP项目管理标准体系。接下来还将配合司法部出台PPP条例，预计今年年底可能就会发布。
此外，去年财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）明确规定，要在污水、垃圾两个领域全面实施PPP项目。这也是非常重要的，体现了生态环保工作的重要性，以及部委之间的协同作用，是生态环保PPP的重大进步。
而针对“加大民营资本参与度”的问题，张戈表示，根据全国PPP中心平台的数据，截至2018年第三季度，参与PPP项目的7029家企业中，民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域，民营资本的参与率更是高达82%。
数据也显示，在19个一级公共服务领域中，生态建设和环境保护行业的新增、累计项目数量和投资额几乎都保持在前三。根据财政部全国PPP综合信息平台数据显示，污染防治与绿色低碳项目今年9月底，累计总数4,519个、投资额4.4万亿元。
“所以，民营资本对于整个生态环保领域的PPP是有引领和带动作用的，他们的技术让政府方学到了很多风险分担、科学决策的知识，同时也让公共服务更加专业、更加多样了，效率和质量都得到了提升。”张戈说。
在今年5月举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”。在今年6月发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中也明确提出，要“规范支持政府和社会资本合作项目”。
“这个政策导向是很好的，中央明确提出要‘采取多种方式支持PPP模式。’”张戈说。
最后，张戈表示，PPP在公众服务领域和生态环保领域还是大有所为的，希望各方继续保持对PPP的信心，一起把公共服务做好，为污染防治攻坚战贡献更多力量。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
