本报记者 马维辉 北京报道
如果有一天，城市与城市之间的关系也变成了“你负责貌美如花，我负责赚钱养家”，你觉得会怎么样？
8月26日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平主持召开中央财经委员会第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题。习近平强调，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
中国社科院研究员、中国区域经济学会秘书长陈耀告诉《华夏时报》记者，这是中央层面第一次明确提出新的区域空间布局思路，即“抓两头”，一头是中心城市和城市群，另一头则是保障粮食安全、生态安全、边疆安全的地区，同时配套以生态补偿制度，这是新时代区域协调发展的一个新的模式和路径。
“中央层面第一次明确新区域布局思路”
关于当前区域经济的形势，中央财经委员会第五次会议给出了一个新的判断：当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。
因此，在新形势下促进区域协调发展，就要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。
对于中心城市和城市群等经济发展优势区域，要增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强经济和人口承载能力。而对于其他地区，则要增强在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。
“中央的思路很清晰，就是抓两头：一头是发达地区，即中心城市和城市群，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游、中原、关中平原等19个城市群，这些地方要强化它的承载能力；另一头则是保障粮食安全、生态安全、边疆安全的地区，要保住一些底线不能突破。”陈耀对本报记者表示。
在他看来，国土空间可以分为生产、生活、生态三大类，过去这三类空间在发展上没有分清楚，生态功能区也要上工业项目，结果就导致了生态的破坏。未来要强化主体功能区定位，明确不同国土空间的定位和责任，生态空间的责任就是保护生态，生产空间的责任则是发展经济。
不同类别的国土空间之间，则通过生态补偿制度连接起来，有纵向的中央对地方的补偿，也有横向的流域上下游之间的补偿。有大气方面的补偿，也有水生态方面的补偿。中央可以建立一些财政转移支付的手段，或者地方之间通过科技援助、产业援助等多种方式进行补偿。
“这是中央层面第一次明确提出新的区域空间布局思路。过去我们讲区域协调发展，主要是四大板块：西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先。现在则在此基础上进一步提出城市群的协同，要通过中心城市引领城市群发展，再通过城市群带动整个区域发展，这是新时代区域协调发展的一个新的模式和路径。”陈耀说。
以西部地区为例，过去只是笼统地进行大开发，现在则进一步细化，要通过成渝、关中平原等城市群来带动，人口和产业要向中心城市集聚，而不是所有的地方齐头并进，分散地投资和布局。
“这个思路比以往更科学、更细化，也更符合区域发展的规律。区域发展规律就是从中心城市这样的‘点’开始，逐步形成城市群，城市群再连成片，片和片之间由轴带来联系的。”陈耀说。
生态补偿制度是践行“两山论”的重要载体
要想抓好两头，生态补偿制度是重要的配套制度之一。
中央财经委员会第五次会议强调，要全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。
宁波大学校长、中国生态经济学会副理事长沈满洪长期关注研究生态补偿制度，曾经发表过《生态补偿制度建设的浙江模式》。在他看来，生态补偿制度本身就是区域布局和主体功能区定位的一个重要配套，只有通过生态补偿制度，才能让生态优势和经济优势两个优势都得到发挥，让搞生态建设的也不会吃亏，保护生态就是保护生产力。
“生态补偿制度是践行‘绿水青山就是金山银山’理念的一个非常重要的载体。中国是一个自然资源非常稀缺的国家，应该用价格信号反映自然资源的稀缺性。以云南省为例，如果生态补偿制度实施后，它丰富的森林资源就可以实现价值转化，就不一定再是一个经济欠发达的省份了。”他表示。
在实施进展上，此前《生态文明体制改革总体方案》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》都明确提出过生态补偿制度，地方也积极开展了一些试点工作。例如，从2012年起，在财政部和原环保部的牵头下，浙江和安徽开始实施横向生态补偿试点，成为全国首个跨省流域生态补偿试点。两轮试点共补偿35.8亿元，使得新安江水质有了明显提高。跨省断面水质达到地表水环境质量二类标准，每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水。
此外，在生态公益林建设、矿山资源开发、海洋开发利用等方面，生态补偿制度也开展了一些试点，特别是在生态公益林建设方面成效显著。
“不过，生态补偿制度原来大多停留在环保口的层面，局限于生态文明建设本身，现在则第一次被赋予了区域协调发展的意义，并且在中央财经委员会会议上提出，由总书记亲自抓，未来政策推进的力度和速度都有望加大。”沈满洪说。
他表示，过去，生态补偿制度虽然也积极开展了一些试点和探索，但推开的面还有限，力度也不够。特别是缺乏立法层面的支持和保障，既得利益者也往往不愿意掏钱，补偿者与受偿者之间经常处于博弈的状态。
“在这个过程中，关键就是顶层制度的设计，要有利于全局性福利的最大化。”沈满洪说，要扩大生态补偿制度的覆盖面，全面覆盖生态公益林建设、水生态保护、矿山资源开发、农业生产、海洋开发利用等各个条线；要覆盖东西南北中各个区域，不能留下死角；要推广试点地区的成功经验，不能总是停留在试点阶段；还要加大资金补偿的力度，让微观主体直接受益。
例如，除了生态公益林补偿目前可以让林农、草农直接受益，其他补偿大多停留在“政府补政府”的层面。但按照生态补偿制度的本意，应该是“谁保护，谁受偿”，而保护的主体不光有政府，还有企业和居民，企业为了达标排放增加了处理成本，居民为了保护环境很多行为都受到了约束，他们也为生态文明建设做出了贡献，理应受到补偿。
还有，现在很多生态补偿都没有做到足额支付，实际补偿的金额远远小于应该补偿的金额。这方面，财政转移支付制度应该继续完善，可以在普通的财政转移支付中划出一大块来，以生态补偿转移支付的方式来进行补偿，从而激励地方更好地进行生态环境保护。
“同时，越是全国性的重点生态功能区，如三江源，中央财政转移支付的比重就应该越大；越是地区性的，如新安江，流域上下游生态补偿的比重也应该越大。不同的生态功能区，补偿资金来源也不同，这样就解决了‘钱从哪来’的问题。”沈满洪说。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
