本报记者 杨仕省 北京报道
为落实“三权分置”制度，农业农村部近日对《农村土地承包经营权流转管理办法》进行了修订，修改为《农村土地经营权流转管理办法》（下称《农地流转办法》），自2020年1月1日起正式施行。
修改后的《农地流转办法》贯彻了“三权分置”理念，专节分别设置“土地承包经营权”和“土地经营权”，对土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转（出租、转包、入股或其他方式）作出了明确区分。
“农村大量的宅基地和农房被闲置，是一种资源浪费。盘活了农村的住房，不仅能够帮助农民实现增收，还能帮助城里人到农村生活、度假或养老，可谓一举多得。”多年专注土地市场研究的京兆律师事务所律师杜兆勇对《华夏时报》记者表示。
宅基地改革的底线是不能让城镇人口到农村去购买宅基地和农房。中国社会科学院农村发展研究所主任李国祥表示，按照《农地流转办法》的精神，国家鼓励各地创新土地经营权流转形式，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等，但农地“可租用不可买卖”的原则依然不会改变。
此前，中办、国办于今年5月5日印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，其最大的亮点就是，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，但必须遵守“可租，不可卖” 的规定。“城里人不能到农村买宅基地，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等原则不会改变。”国家发改委有关负责人如是解读。
放活土地经营权
在“三权分置”背景下，针对防范农民失地风险的问题，中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长韩长赋在最近的一次新闻发布会回答了记者的提问。当被问及深化农村土地制度改革的进展时，韩长赋强调，近年来农业快速发展，农村社会保持稳定，其中很重要的一条就是我们始终坚持并且不断巩固家庭承包经营责任制，稳定农村土地承包关系。
“土地是农民的命根子，动摇不得的。”韩长赋还指出，农村的改革是从土地制度改革开始的，下个阶段深化农村改革还要坚持处理好农民和土地关系这条主线。他说，农村承包地的改革主要是实行“三权分置”和搞好30年的延包，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。
数据显示，目前全国耕地有5.4亿亩在各种主体间进行流转，有7200万户的农户参与了流转土地，有的是流转出去，有的是流转进来。
记者注意到，土地承包到期之后再延长30年，这是党的十九大给广大农民的一颗“定心丸”，也写进了今年修订的《土地管理法》。新的《土地管理法》规定，严格落实“一户一宅”规定、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅等规定。
据韩长赋介绍，从这轮土地承包算起，我国农村土地承包关系将稳定75年，让各方面都有稳定的预期。目前，我们已经基本完成了农村承包地的确权登记，这为下一步的30年延包打下了基础。“从明年开始，我们将选择一部分县市进行延包试点，总结经验，在试点基础上形成全国的配套政策和延包的办法，确保这项大政策能够很好地衔接、平稳地过渡。”韩长赋说。
《农地流转办法》也明确提出，农村土地经营权流转不得改变承包土地所有权的性质及其农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，增加对工商企业等社会资本流转取得土地经营权的监管和风险防范。
据了解，这一轮农村土地制度改革试点始于2014年12月，当时选在山东、浙江、四川等地试点，试点坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。数据显示，自2015年以来，全国有33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点，重点是探索宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，既维护农民权益，又为乡村振兴增添活力。
激活闲置农房
盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，被业界解读为农村宅基地改革的又一次制度创新。“为探索农村宅基地三权分置，2018年的中央一号文件明确提出‘适度放活宅基地和农民房屋使用权’。”李国祥说，这为激活大量的农村闲置农房和宅基地提供了制度保障，有利于规范农村隐形“地产”市场。
记者采访了解到，浙江义乌2015年4月上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中首次在全国提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。该方案称，强化村集体宅基地分配权、处置权和收益权，突出农民主体地位，以最大化提升宅基地集体所有权功能性收益水平。
随后记者在义乌农业系统的官网查知，义乌对试点的表述为“放活使用权，彰显住房保障和财产权利双重属性，允许宅基地使用权转让，同时开展宅基地使用权抵押贷款，持有农房不动产权证书的农户，允许以农村住房抵押担保方式申请贷款”。在此期间，义乌市在坚持落实村集体所有权基础上，固化资格权，充分尊重农户参与权、知情权与话语权，对农村宅基地及住房进行确权登记颁证。截至2018年3月，义乌已累计发放农民住房抵押贷款7029笔，贷款金额34.09亿元。
同时，一些试点地方还把“闲置农房激活计划”与美丽乡村建设等工作结合起来，同步谋划、统一规划、整体实施，利用闲置农房培育乡村旅游新业态，效果明显。比如，浙江绍兴市实施的“闲置农房激活计划”就明确：坚持农房产权要清晰、历史遗留问题要处理好、村庄建设有规划管控、闲置农房底数要摸清、农民流转交易意愿要掌握、流转交易要有平台和服务、产业发展要有良好业态、激励机制要有政策体系等八大原则。绍兴试点出台的《宅基地及房屋租赁使用权登记办法》，颁发浙江首例宅基地及房屋租赁使用权证书。
除了浙江，山东、四川等其他地方的放活宅基地和农房使用权的内容，基本原则也大同小异，只不过有些细节问题略有不同。
“放活宅基地和农房使用权改革，使农村宅基地实现了从死资产到活资产的质变，达到农民欢迎、农村发展、市场活跃、政府满意的多赢效果。”李国祥认为，按照现行宅基地制度的有关政策，无限制地增加宅基地分配和供应，也并不现实，激活闲置农房和宅基地看上去只涉及到“一块地”，但实际上涉及到农村集体产权制度改革的方方面面。
责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏
