本报记者 朱丹丹 北京报道
时隔13年，特别国债又将重启发行。
3月27日，中共中央政治局召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势。在宏观政策方面，中央首次提出“适当提高财政赤字率，发行特别国债”，来应对疫情对经济造成的影响。
据了解，我国历史上仅发行过两次特别国债，第一次是1998年，当时为解决银行资本金不足问题；第二次是2007年，旨在解决因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加，同时对超过合理规模的外汇储备进行有效投资管理。
“综合来看，特别国债的决策机制和用途更加灵活，能起到补充和定向支持的作用，对于缓解经济压力、稳定经济主体预期而言至关重要。在当前高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性。”华泰固收张继强团队认为。
谈及可能的发行方式，东方金诚研究发展部高级分析师冯琳向《华夏时报》记者分析指出，考虑到目前存款准备金率已经比较低，央行通过降准配合商业银行买入特别国债，将会压缩常规降准的空间，今年特别国债可能会创新发行方式，调整为向商业银行定向发行后，允许商业银行使用特别国债缴纳存款准备金。
据冯琳预测，“本次特别国债发行规模有望达到万亿级别，初步估计有可能达到2万亿至4万亿元”。
时隔13年又将重启
所谓特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。与普通国债不同，特别国债不纳入一般公共预算，发行时不会影响赤字规模和赤字率。
而在我国历史上发行过两次特别国债。
第一次是在1998年。当时为解决银行资本金不足问题，化解不良，面向工行、农行、中行和建行四大行定向发行了2700亿元的特别国债，所筹资金全部用于补充四家银行的资本金。
第二次是在2007年，财政部发行15500亿元特别国债，其中1.35万亿为向当时尚未上市的农行定向发行，再由央行从农行买入，实际上等同于央行出资买入，主要用于购买外汇，作为组建国家外汇投资公司的资本金来源。
另外，部分2007年所发特别国债在2017年到期，财政部开展了定向续发，发行量为6000亿。
而今年3月27日，中共中央政治局召开会议指出，“要加大宏观政策调节和实施力度。要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。”
可以说，时隔13年特别国债又将重启。
“回顾过往两次发行特别国债的经验，可以发现特别国债的用途比较灵活，对症下药，并且不纳入财政预算赤字（但纳入政府性基金预算），能够在一定程度上降低财政平衡压力，这可能也是今年中央在疫情影响下选择发行特别国债的原因。”天风证券固收首席分析师孙彬彬表示。
华泰固收张继强团队也分析指出，疫情冲击之下，年内保GDP翻番的数量目标既没有可行性，也没有必要性，但促进正常生产生活秩序、稳定就业大局和打赢脱贫攻坚战仍是政策应坚守的底线，适时的政策储备仍有较大必要性。当前我国积极财政政策尤其是中央杠杆率仍有空间，地方专项债、政策性金融等工具较为充足。但特别国债具有诸多优势，包括针对特定用途而发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；用途更加灵活。在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性。
冯琳则向《华夏时报》记者表示，从国内经济金融形势及宏观政策配置角度分析，下一步政策应对或将以积极财政政策为主，货币政策将主要发挥配合保障作用。受经济下行和减税降费影响，当前财政减收压力较大。这样来看，为支持财政政策发力，就需要通过多种方式开拓资金来源，其中发行指定用途的特别国债顺理成章，符合市场广泛预期。此外，特别国债发行主体为中央政府，这样既可发挥中央政府债务负担低、财政空间充足的优势，降低融资成本，还可避免增加地方政府债务负担，有助于控制地方政府隐性债务风险。
发行规模有望达万亿级别
与此同时，本报记者注意到，对于此次特别国债的发行规模，不少人士认为有望超过历史，或达万亿级别。
“2020年特别国债的猜想，发行规模可能在3万亿左右。”广发证券首席固收分析师刘郁在报告中表示。
冯琳也向《华夏时报》记者表示，综合考虑疫情给今年宏观经济带来的影响及政策对冲效果，本次特别国债发行规模有望达到万亿级别——初步估计有可能达到2万亿至4万亿元，即大约相当于GDP的2.0%到4.0%。
中信证券明明债券研究团队亦指出，关于本次特别国债的规模，“我们认为总的规模将不低于2007 年的1.55 万亿，在全球疫情的干扰下，不排除总量在1.8万亿-2 万亿附近，但是会分批（期）发行，参考过往，2007 年特别国债一共分了八期，2020 年第一期规模或将围绕在 5000亿-6000亿，同时项目上也将更加丰富，例如抗疫特别国债等。”
那么，此次特别国债又将投向哪些领域？
“特别国债可在以下方面发挥积极作用：一是通过转移支付、利息补贴、发放补助等手段，为受疫情影响较大的地区、中小企业和低收入群体提供定向扶持。这主要是为了支持消费，稳定就业。二是投放至基建领域，推进中央基建项目建设进度，这可为今年基建投资提速补充资金来源。三是若允许商业银行以此类特别国债缴纳存款准备金，则可增加银行可贷资金，引导银行加大对实体经济，特别是中小企业的信贷支持力度。”冯琳向本报记者分析指出。
中信证券明明债券研究团队表示，面对百年一遇的新冠疫情以及全球经济增长受其影响而大幅下行的背景下，通过发行特别国债来支持新基建、民生建设等，支持银行补充资本金、加大对中小微民营企业的支持力度等，以及其他财政补贴等，此次发行特别国债也具有支持特定项目的特殊意义，在降低融资成本的同时，对于基建投资、促进消费都有积极作用，例如抗疫特别国债等。
不过，刘郁则认为：“我们认为此次特别国债直接投资基建的可能性并不高，而更可能的资金用途方向为：一是定向支持因疫情受到较为严重损失的湖北等地区，以帮助当地恢复经济；二是定向支持受疫情冲击较大的贫困人口，给予适当补助，完成脱贫攻坚目标；三是定向支持中小企业，给予定向低息贷款等金融支持，以支持中小企业生产、投资，稳定就业。”
对流动性影响有限
“根据1998年和2007年两次特别国债的发行经验，发行方式分为三种：一是向商业银行定向发行，同时央行降准释放准备金，商业银行用准备金买入；二是央行借道商业银行购买，即商业银行在一级市场买入特别国债后，当日央行在二级市场进行买断式回购并释放等额资金；三是直接面向公众发行，但规模比较有限。”冯琳表示。
冯琳进一步向本报记者分析指出，考虑到目前存款准备金率已经比较低，央行通过降准配合商业银行买入特别国债，将会压缩常规降准的空间，今年特别国债可能会创新发行方式，调整为向商业银行定向发行后，允许商业银行使用特别国债缴纳存款准备金。这种情况下，特别国债的发行利率可以设定在存款准备金利率和相同期限一般国债发行利率之间，进一步降低融资成本，也不会挤占银行可贷资金。同时，第二种方式也可能会继续采用，即央行通过现券买断方式借道商业银行及政策性银行来购买部分特别国债。
对于2020年特别国债发行过程，张继强团队则表示，方式一，由财政部定向发行特别国债给商业银行，利率参照再贷款利率，央行通过降准或者再贷款为商业银行提供等量流动性，财政部借此进行财政贴息、转移支付和支持基建投资等。为了提高商业银行持有特别国债的意愿，也可考虑允许商业银行将特别国债用于存款准备金缴纳的方式。方式二，参照2007年特别国债的发行方式，可由央行借道政策性银行的方式购买部分特别国债。方式三，还可进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行的信贷投放能力和意愿。
此外，谈及对流动性的影响，张继强团队表示，总体来看，考虑到此次特别国债最可能采用定向发行的方式，且公开发行部分也可能会有央行货币政策的配合，因此对银行间流动性的影响预计有限。
华鑫证券研报则指出，“我们认为特别国债发行大概率采用分期和定向的方式开展，最终对流动性影响有限。一方面当前银行间流动性十分充足，跨季的DR007仅在1.68%，处于历史低位，另一方面参考上一次发行特别国债的做法，央行大概率予以全额对冲。”
责任编辑：徐芸茜 主编：秦岭
