熊鹭
新冠疫情爆发以来，中国启动了高级别防止疫情扩散措施，对人员流动进行严格限制，使得疫情在较短时间内得到较好控制。在短期内财政政策也迅速启动一系列非常有必要的举措，包括对确诊患者个人负担费用财政兜底；对疑似患者，就医地制定财政补助政策，中央财政视情况给予适当补助；对参加疫情防控的医务人员个人所得税的优惠政策；对疫情防控重点保障物资生产企业、交通运输和生活服务行业的增值税优惠政策；对疫情防控重点保障物资生产企业的企业所得税优惠政策等等。这些积极的财政政策，有效地稳住了经济下滑，在2月份主要经济指标同比大幅下滑见到最低点后，3月份开始回升，4月份主要经济指标同比增长率恢复正增长。下一步，如何把握制定针对疫情财政刺激政策的力度和广度应是我们思考的问题。
针对疫情的财政刺激政策的力度应适度
这次新冠疫情对有严重基础性疾病的人伤害较大，对绝大部分健康的人而言致死率不高。2020年2月21日，在国务院应对新冠疫情联防联控机制新闻发布会上，中科院院士王福生表示，新冠肺炎属自限性疾病，其中轻型患者和普通型患者临床占比超过八成以上，如果基础条件好，即使不经过特殊治疗，也能自愈。新冠疫情对宏观经济的冲击亦如此。政府工作报告显示，虽然2019年我国发展面临诸多困难，但全年中国国内生产总值比上年增长6.1%，在世界主要经济体中位于前列；全年新增就业人数比年初目标多252万人，价格总体保持稳定，外贸外资增长，居民收入增长与经济增长基本同步，增长的质量效益提高。其中，2019年11、12月份主要宏观经济指标出现了积极变化，比第三季度加快或持平，均好于预期。2020年一季度，虽然工业、投资和消费领域均出现了较大幅度的下降，超出了预期，但3月份用电量降幅比2月份明显收窄，3月末全社会发电量开始持平和转正，4月份工业增加值、发电量等主要经济指标同比正增长，呈现积极复苏的态势。
基于以上分析，中国当下宏观经济遇到的问题，也好像是健康的人遇到了新冠病毒，机体本身自我调节的性能并没有发生改变，如果用药过猛，反而可能会有后遗症，基于此出台的财政政策刺激措施，总量应有限，应有退出机制，主要是一些随着疫情终止而终止的临时性应急刺激政策，刺激的目的主要应基于救急，而非基于刺激经济。在经济恢复正常增长水平后，财政政策刺激力度宜随之逐渐降低。
针对疫情的财政刺激政策的广度应有所控制
一方面，我们应清醒地看到，受疫情冲击最直接的灾难性行业主要是餐饮、酒店、旅游、娱乐、民航、公路客运、线下零售业等，以第三产业为主。而在疫情防控期间，一些关系到国计民生的重要行业总体保持正常生产，并且一些行业还保持较增长，包括互联网在内的电信领域、水电气等公用事业运转正常，如1-4月液化天然气产量累计增长7.8%，其中4月份产量同比增长12%；1-4月电信业务总量累计增长32%，其中4月份同比增长24%。疫情同时还促进了医药、线上零售业等行业的繁荣，生活必需品行业供应总体平衡，如1-2月肉蛋类零售额增长37.8%，蔬菜类零售额增长27.1%，冻肉、方便面产量增长达到两位数等；新兴动能较快成长的势头仍然保持，如单晶硅、多晶硅的产量1-2月分别增长45%和35%左右。3月份实物商品网上零售额增长了5.9%，比上年同期提高了5.4个百分点，从工业的41个子行业看，90%的行业3月当月增加值都比1-2月份加快，其中40%的行业同比正增长，显示工业生产明显恢复。
当发生灾难性事件影响个别行业，财政给予定向减免和补贴是政府的重要职能，也是世界各国普遍性的做法，例如“911”事件后，美国政府向该国航空业提供了150亿美元的资助；2020年5月13日，美国宣布将对航空业提供高达250亿美元的援助；2003年我国对受“非典”影响比较大的餐饮、旅店、旅游、娱乐、民航、公路客运等行业也规定了在2003年5月1日至9月30日期间减收营业税、城市维护建设税和教育费附加等政策。财政部当年连续三次出台税收减免和财政补贴政策，极大增加受影响较大的灾难性行业的抗风险能力。由于措施及时、针对性强，2003年的“非典”疫情对当时中国宏观经济影响有限，2003年全年的GDP增速高于2002年。
因此，本次财政刺激政策应主要针对受影响较大的灾难性行业、地区、企业和个人，对一些体量较小的企业和主要领取弹性薪酬的员工，社会保障和抗风险的能力较低，也应给予重点关注和扶持。
一些针对性较强的税费减免和刺激政策也并不宜全国通用，可由地方财政自行制定。中央财政主要是对受影响较大的行业、地区、企业和个人给予一定规模的临时性税收减免和财政补贴，并且可视影响的程度给予多次减免。
筹集应对突发事件的资金来源应多样化
《预算法》（2014）第四十条规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一到百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。由于我国各地区经济发展的不平衡，导致地方财政收入的悬殊，因此，对预备费的提取设置了弹性比率，实际中，各地基本不会提足预备费。中央预备费2003年提取100亿元，2011年提升至500亿元，此后一直维持这一水平，2018年中央财政实际支出预备费17.48亿元，还有482.52亿元，连同2018年中央一般公共预算支出结余928.2亿元，全部转入中央预算稳定调节基金，2018年末，中央预算稳定调节基金余额为3763.99亿元。“非典”和“禽流感”等突发公共事件均使用了中央和地方的预备费，本次应对新冠疫情也应优先考虑调用预备费。此外，还可采用增加各类国有企业利润分成，包括提高特定国有金融企业如国有商业银行等的利润上缴比例和国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。特别国债从我国历史发行来看并不是服务于稳增长的目标，发行专项债也是拓宽财政资金来源的一种方式，但也有局限性。此外，我国减税效应的发挥受税制结构的制约，税收对经济稳定器的作用，主要是直接税的调节作用，但我国税收收入的主体是间接税。
总体而言，财政的本质是为市场提供公共服务并弥补市场失效，在市场失灵的领域政府才介入，财政的职能不应过于扩大。在常规状态下，控制财政的负担，关键是控制财政的债务规模，尤其是相对债务规模，使财政赤字和债务余额的增长与经济增长相适应。一个国家，可持续的财政状况并不是不能有财政赤字，甚至持续的财政赤字也不可怕，关键是要将政府债务规模控制在GDP的一定比例范围内，将政府债务利息支出控制在经常预算支出的一定比例范围内。
（作者为经济学博士）
责任编辑：徐芸茜 主编：程凯
