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深化宅基地改革试点方案获批 “三权分置”改革触碰农村利益最敏感区

杨仕省 2020-7-8 18:39:54

本报记者 杨仕省 北京报道

农村宅基地改革再提速。

6月30日,中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》(下称方案)。《方案》强调,要积极探索落实“宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”的具体路径和办法,坚决守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”这三条底线,实现好、维护好、发展好农民权益。

宅基地是农民安身立命之本。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受《华夏时报》记者采访时认为,《方案》进一步为农村宅基地改革系统地提出了三权分置的总体框架,一块宅基地同时存在着“所有权、资格权和使用权”,对不同产权赋予不同权能,农民房屋财产权归农民所有,宅基地和农民房屋使用权可以适度放活,这些顶层设计和供给设计将进一步地成为规范农村宅基地和农民房屋使用、管理和流转秩序的根本遵循,必将深入推动农村改革深化,促进资源优化配置,确保守住红线底线。

长期从事土地研究的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉《华夏时报》记者,农村农民宅基地之上的房屋,房不随地走,地也不随房走,和城市完全不一样。“农村宅基地上的房屋应该房随地走,在承认农民房产权的基础上进一步承认农民的地权。‘三权分置’改革触碰农村利益的最敏感区,改革进入深水区。”杜兆勇说。

宅基地改革提速

经过四年多的发展,农村宅基地制度已演变成一整套具有中国特色的制度体系,保障了农民“居者有其屋”。按照党中央、国务院部署,有关部门在“三块地”改革框架下组织开展了宅基地制度改革试点工作。

显然,《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措,是中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。

早在2015年2月,全国33个县(市、区)被依法授权开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”三项试点,当时明确的宅基地制度改革试点15个。2017年11月,宅基地制度改革拓展到全部33个试点县,并延期至2018年底。 .

截至2018年底,全国33个试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

2019年1月,全国人大常委会决定将试点延期至2019年底,同时开展修订相关法律的程序。历经四年的试点,各项改革取得了积极成效。特别是宅基地“三权分置”改革思路确立后,如何在落实所有权、保障承包权基础上,合理放活使用权成为宅基地改革的关键。

自农村宅基地开展试点以来,宅基地制度改革先后经历了“试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展”等阶段,但大体上围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等方面展开。

比如,在农户宅基地权益保障方面,河南长垣市针对城市规划区外的保留村、城郊村、城中村和黄河滩区村等不同类型,采取不同的措施来实现农民户有所居;在宅基地有偿使用方面,湖北宜城依据宅基地使用对象的身份及宅基地利用现状,对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费;在宅基地有偿退出和流转方面,浙江义乌对允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让,增加了农民财产性收入。“在本市集体经济组织成员间跨村转让的改革试点,力度是很大的,一般只允许在同村内部相互转让”。李国祥说。

此次《方案》的获批,是对全面深化宅基地制度改革作出的新一轮部署。因为,宅基地改革的背景是城镇化条件下城乡人口布局的深刻调整。如今,我国城镇化率已达到60%,农民工总量达到2.9亿人,其中外出农民工1.7亿人。据相关部门调查估算,外出农民工中绝大部分一年要在城镇居住10个月以上,对这部分人而言,农村的房子空置率很高。在此背景下,无论从推进新型城镇化高质量发展,还是从强化乡村振兴,深化、放活宅基地的改革均已迫在眉睫。

坚持审慎改革

这些年来,深化农村宅基地制度改革,中央的方向始终是明确的,那就是既要坚持宅基地的住房保障功能,又要让宅基地活起来,实现宅基地“增值保障”功能。

“坚持审慎与突破并重,继续深化宅基地制度改革。”据自然资源部法规司司长魏莉华介绍,自党的十八大以来,中央的宅基地改革政策,经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让,到完善农民的住房保障机制,再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游,支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让,最后到探索宅基地“三权分置”改革,充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护,对盘活闲置宅基地和闲置农房增加农民土地财产性收入的高度重视。

值得一提的是,宅基地的改革试点为修订土地管理法提供了依据。长期以来,宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定,导致农村宅基地大量闲置浪费,农民宅基地的用益物权难以落实。2019年8月,全国人大常委会审议通过的新修订的土地管理法规定,在原来“一户一宅”的基础上,增加宅基地户有所居的规定。允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地,明确下放宅基地审批权限,由乡镇人民政府审批。

近年来,改革试点范围越来越广。在2019年9月,中央农办、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》文件提出,鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿等。而今,除了在33个试点县之外,全国更多的地区以农村集体经济组织或农户为主体,结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等,开展盘活利用闲置宅基地的试点。

不过,在农村,出租已成为盘活闲置宅基地的主流方式。从租赁的主体看,有集体经济组织收购后统一租赁的,也有农户自己出租经营的,还有将宅基地租赁给企业经营的,方式越来越灵活。

在杜兆勇看来,给农民赋权才是保证农民利益不受损的正确道路,但目前的改革仍限于宅基地的使用权的改革,这还不够,还要进一步深化推动土地产权制度的改革,回应农民强烈关切。“公有制不同于农民集体所有制,应该充分尊重农民意愿,按照市场化的改革方向盘活农村土资源。农民的土地权益不应止于宅基地,还应及于承包地及占有、使用的一切土地。征收农民土地,请农民进城上楼,不应只补偿宅基地、房屋、承包田,连他们占有的路、桥、河流、山林等均要补偿。”杜兆勇告诉本报记者,防止农村的进一步空心化,防止对地市的“圈地运动”演变为对农民的“圈地运动”,农民权益是“三条红线”的主线。“只有沿着市场化的改革路线,才能保证农民权益,耕地红线不突破不能再以牺牲农民的利益为代价。”

见习编辑:方凤娇 主编:陈岩鹏