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地方专项债资金闲置探因:资金躺在账上等项目 地方政府每年支付巨额利息

杨仕省 2020-8-28 11:48:43

本报记者 杨仕省 北京报道

近期财政部催促地方加快发债,力争10月底前完成专项债发债任务。

但与此同时,《华夏时报》记者梳理多省近日公布的2019年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告却发现,在各个地方政府债券资金的审计中,一些省千方百计发债筹来的资金居然“躺在账上睡大觉”,资金等不来合适的项目而白白支付巨额利息被束之高阁的现象多有发生。

被闲置的债券资金为地方政府专项债券。审计署此前公布的数据显示,仅2019年审计18个省份及所辖36个市县就发现,因项目不合规导致503.67亿元地方政府新增专项债券资金未使用,132.3亿元闲置超过1年。若按照2019年地方政府债券3.47%平均利率估算,100亿元资金闲置1年,支付的巨额利息高达3.47亿元。

全国究竟有多大规模的地方债资金闲置难以估量,但根据已公布的审计报告,每年地方政府白白支付利息可能达到数十亿元规模。

8月26日,在回应《华夏时报》记者追问“为何地方专项债资金闲置屡审屡犯”时多位受访专家均称:“各地真正满足专项债发行要求的项目很有限,一部分专项债资金因等不来符合要求的项目逼迫闲置,且专款专用,部分地方政府官员担心被追责,也不敢轻举妄动。”

北京大岳咨询公司董事长金永祥则对《华夏时报》记者说:“资金闲置是专项债效率低的表现之一,闲置利息是专项债额外成本的一部分。因为,首先,专项债项目前期工作普遍不足,致使专项债资金到位后无法使用。其次,专项债审批分配环节把关不严,存在走过场现象,使很多不符合要求的项目获得了资金。还有,部分地方政府官员有了合规意识,担心以后被追责,不敢轻举妄动”。金永祥还补充说,“实际上,专项债被挪用的也时有发生,如果没有资金被挪用,闲置的专项债资金可能更多。”

然而,这并非新问题。本报记者查阅发现近几年公布的审计报告均有类似情况,只是每年闲置的资金量有多有少,时间有长有短。

肉烂在锅里,也要确保债券资金专款专用

硬币有正反两面。

地方债券资金的使用也有两面:一方面,绝大部分地方政府债券资金能够及时用到重大项目上,对稳投资、补短板发挥着重要作用,但另一方面,也有一部分地方债券资金因项目不合适,被闲置的现象越来越严重。

以四川为例,2020年7月29日公布的四川省2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示,四川有275.58亿元新增债券资金因项目准备不充分或停止实施等原因而未使用,其中141.82亿元闲置超过1年;13个市县自行调整债券资金4.48亿元,未履行报批(备案)手续。

四川不是今年才出现这样的问题。四川省2018年审计报告也显示,98个市县债券资金54.01亿元闲置超1年,11个市县未按规定使用债券资金或调整用途未履行报批备案程序,涉及14.48亿元。这一年还出现资金被挪用,如营山县在无可研、无立项等批复情况下即启动总投资达5.2亿元的营山东连接线工程建设,涉嫌挪用专项债券资金1亿元。

随着地方政府债券发行规模大幅攀升,闲置资金规模也有所增加。

本报记者梳理部分省级审计部门披露的2019年审计报告发现,包括但不限于广东、四川、福建、山东、海南、湖南、北京、河南等地均存在地方政府债券资金闲置。比如,广东审计报告显示,截至2019年底,全省共有313个当年新增地方政府项目债的债券资金未形成实际支出,涉及金额169亿元。海南在审计省本级和9个市县2016年至2019年地方政府债券资金时发现,4个市县32.04亿元至2019年末仍未使用,最长滞留时间达36个月,即3年。

“一些项目前期工作不够成熟,不满足或达不到开工要求。例如,有些项目只有批准的可研报告就申报专项债券,尚未开展初步设计和施工图设计编制工作,债券下达后,尚须完成前期工作和施工招标、办理完施工许可后方可施工。这些工作都还需要一定时间,就会导致债券资金闲置。有些项目即便具备开工条件,但实施过程中部分建设内容如用地手续办理迟迟无法落实,也会导致项目无法全部用足资金。”大岳咨询董事总经理候明告诉《华夏时报》记者,即便在施工过程中也存在规划调整、项目变更等因素导致项目暂缓,例如城市总体规划、控制性详细规划或者专项规划发生变化,导致项目建设内容变更或者选址变化,就要重新开始前期工作,也会导致资金闲置。

即便肉烂在锅里,也要确保债券资金专款专用。8月26日,中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成则告诉《华夏时报》记者,这种情况主要还是地方政府在申请债务资金的时候,项目储备不足,项目管理上有漏洞,因为现在按照预算法及预算条例的规定,一般债券适用于没有收益的、公益性的建设项目,而专项债券适用于有一定的收益。一般债券的建设项目或者专项债券的建设项目,都是属于政府投资项目,这个国家发改委已经建立了比较完整的政府投资项目,管理十分规范。例如,不管是一般债券建设的项目,还是专项债券建设的项目,都要走政府的审批程序,像前期的项目建议书、可行性研究报告,另外还有项目开工前需要取得土地、环保、城市建等方面的一系列审批手续,如果项目任何一个环节出现了问题,那么这个项目在拿到资金之后,就可能不能开工建设,因而就会出现资金闲置这类问题。

还有,“一些地方政府在申报债券发行额度时,有些资料,如项目实施方案,财务测算方案可能跟实际有一定差距,等资金到手之后,项目建设过程当中,就会出现各种问题,因为这几年债务资金使用的政策界限非常明确,如果不符合政策要求,项目就难以落地,出现资金闲置的情况”。温来成说。

重资金争取而轻项目推进

“各地可能还是想多要一点指标,先要了钱再说,但要了钱却无合适项目,因为有的项目可能有点风险,操作性有困难,项目可能就犹豫不决,导致资金闲置”。8月27日,湖北省统计局副局长叶青对《华夏时报》记者直言,“可能还是一种冲动,什么都没想好,最后就会否决原来的一些观点,因为原来的项目可能不太可靠。今年重点推动的新基建、新城镇化项目,重点水利工程、交通工程的资金需求量非常大,建议中央催促地方,即使上一些新的项目,包括水利项目、交通项目、5G项目建设,这些新基建是经济内循环的一个弱点,而这些本来就是要加快发展的项目。”叶青说,只有项目落地之后才能产生社会效应,特别是财政效益,然后就可承担债务本息。

在回应地方债券资金闲置严重的原因时,中南财经政法大学财政税务学院导师金荣学告诉《华夏时报》记者,最主要的原因是专用债券专款专用。

“现在财政部也在推动这个事情,主要是提前申报专项债券的项目,提前认证好后,才能申请专项债券,这样可以减少资金的闲置。其实这种现象是比较普遍的。有地方政府为什么在项目准备不充分的前提下,还要争取这个债券,因为每年有额度限制,如果不争取到,当年额度可能就会被回收,所以,地方政府宁愿争取过来,等项目落地也不愿意放弃这个额度。”金荣学说。

近些年地方财力紧张,不少地方积极争取债券资金,为何资金还趴在账上?

温来成分析称,政府投资项目开工前有一系列审批程序,如项目要进行可行性论证,通过相应的土地、环保、规划等审批。实践中发现,一些地方前期工作不扎实,完成发债筹资后,项目由于前期准备不充分无法开工,造成了资金闲置。

在采访中,本报记者也了解到,今年以来,地方政府债券资金拨付进度比较快,但一些项目落地却较慢,造成项目进度与资金筹集不衔接,资金也会闲置。“主要是项目手续不齐全,或者项目根本不符合资金使用的要求。”一位地方财政官员坦言。

记者在调查发现,各地均存在“重债券资金争取,轻视项目推进”的现象。

援引上述地方财政官员的说法就是,“申请债券资金,地方政府就是拍脑袋,主要精力花在了先将资金争取到手,具体项目短时间仓促上报,等债券资金筹到后才开始启动项目,这显然会造成资金闲置”。

不过记者注意到,地方政府债券资金闲置问题已得到高层重视。为了充分发挥债券资金效应,避免“钱等项目”,今年国务院反复强调要加强项目管理,明确“资金跟项目走”,“对地方政府专项债券项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的,原则上要于9月底前完成并按程序报备”。

而国家发改委也多次强调,各地要做好项目储备及前置条件,在项目前期准备工作上多下功夫。近期财政部催促地方加快发债,力争10月底前完成专项债发债任务。这些举动,显然都是为了避免债券资金闲置,尽快发挥债券资金效应。

责任编辑:方凤娇 主编:陈岩鹏